信訪制度的功能變遷及改革思路評析

夏金萊

摘 要：新中國成立后，信訪制度的發(fā)展共經(jīng)歷了四個(gè)階段，其主要功能從最初的下情上達(dá)逐步演化為權(quán)利救濟(jì)，信訪制度的弊端也逐漸顯現(xiàn)。2003年信訪洪峰以后，逐漸形成了多種信訪改革思路，各有側(cè)重及利弊。加強(qiáng)信訪制度的民主參與和權(quán)力監(jiān)督功能、對作為補(bǔ)充性權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的信訪制度進(jìn)行重構(gòu)、實(shí)現(xiàn)信訪制度法治化才是信訪制度未來的發(fā)展方向。

關(guān)鍵詞：信訪功能;信訪發(fā)展階段;信訪制度改革

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.02.020

[中圖分類號]D632.8 ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A ? ? ? ?[文章編號]1009-0339（2015）02-0101-05

信訪制度作為一種典型的中國特色的制度，尤其是權(quán)利救濟(jì)制度，如今飽受詬病，改革之聲不絕于耳。思考信訪制度如何改革，首先需要了解信訪制度的發(fā)展歷程及其積弊的形成過程。在此基礎(chǔ)上，對各種改革思路進(jìn)行梳理和分析是選擇最佳改革方案所必須做的工作。

一、信訪制度的發(fā)展階段——基于信訪功能的劃分

信訪制度的發(fā)展史實(shí)際上就是信訪功能的變遷史。經(jīng)梳理，信訪制度的發(fā)展共經(jīng)歷了四個(gè)階段。

（一）作為民情上達(dá)渠道的信訪：信訪制度的建立階段（1949—1956）

新中國成立之初，人民群眾參政議政的熱情空前高漲。與此同時(shí)，新建立的政府面對百廢待興的局面，尚缺乏執(zhí)政的經(jīng)驗(yàn)。于是，“信訪”這一政府了解民情民意的古老方式再次受到了重視。

1951年5月，中共中央辦公廳向毛澤東作了《關(guān)于處理群眾來信問題的報(bào)告》，毛澤東作出了“必須重視人民的通信”的批示[1]。毛澤東的這一批示確定了信訪作為貫徹落實(shí)黨的群眾路線重要措施的地位，并提出了設(shè)置專門信訪機(jī)構(gòu)的構(gòu)想。該批示對信訪制度的正式建立起到了重要的推動(dòng)作用，后被稱為“五月批示”。1951年6月，政務(wù)院頒布了我國第一部關(guān)于信訪工作的行政法規(guī)《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》（以下簡稱“《決定》”）。《決定》明確要求縣（市）以上各級人民政府必須指定專人處理人民來信，建立專門信訪機(jī)構(gòu)接待來訪群眾。初步確立了“分級負(fù)責(zé)、歸口辦理”的制度雛形[2]。毛澤東的“五月批示”和政務(wù)院頒布的《決定》標(biāo)志著新中國信訪制度的正式建立。

在信訪制度的建立階段，群眾來信來訪反映的內(nèi)容比較豐富，主要包括以下幾個(gè)方面：致敬信、賀電;對社會制度變革和經(jīng)濟(jì)建設(shè)提出建議;要求解決生活困難;反映干部作風(fēng)問題[3]。這一階段的信訪制度在密切黨群關(guān)系、加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和促進(jìn)政府科學(xué)決策等方面起到了積極的作用。

（二）作為政治斗爭工具的信訪：信訪制度的畸形發(fā)展階段（1956—1978）

從1957年到1976年，中國社會處于“三反”、“五反”、社會主義改造、大躍進(jìn)、“反右”、“四清”和“文化大革命”等政治運(yùn)動(dòng)中，信訪制度逐漸偏離了建立的初衷和本意，甚至淪為了政治斗爭的工具。在這一階段，信訪的主要任務(wù)是服務(wù)于政治斗爭，是政治權(quán)威利用民眾清除政治對手的制度，它的典型是“文化大革命”中的種種告密行為[4]。在特定的時(shí)代背景下看待信訪制度，其功能的扭曲幾乎是歷史的必然。在這樣一個(gè)以階級斗爭為綱的動(dòng)員型社會中，信訪自然而然地成為了人們互相斗爭的最佳選擇。

從“反右”運(yùn)動(dòng)開始到“文化大革命”結(jié)束，在這漫長的二十來年里，中國的政治運(yùn)動(dòng)幾乎沒有停止過，甚至構(gòu)成了時(shí)代的主流。揭發(fā)他人和要求平反就構(gòu)成了這一階段群眾信訪的兩大主題，隨著政治運(yùn)動(dòng)的風(fēng)向交替占據(jù)信訪工作的主導(dǎo)地位。在這一階段，信訪制度不僅徹底背離了“全心全意為人民服務(wù)，加強(qiáng)黨和政府同人民群眾的聯(lián)系”的初衷，更是在基本制度層面發(fā)生了嚴(yán)重的扭曲，進(jìn)而導(dǎo)致具體制度設(shè)計(jì)層面和運(yùn)行機(jī)制層面的倒退，對社會運(yùn)行秩序造成了嚴(yán)重的破壞。

（三）作為撥亂反正途徑的信訪：信訪制度的高效運(yùn)行階段（1978—1982）

“文化大革命”結(jié)束以后，中國終于從無休止的政治運(yùn)動(dòng)中解脫出來，大量冤假錯(cuò)案的平反需求集中爆發(fā)。第二屆全國信訪工作會議于1978年9月召開，此次會議的主要議題是討論冤假錯(cuò)案平反的政策標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。隨后，各地信訪機(jī)構(gòu)逐步恢復(fù)，但仍然無法滿足群眾的信訪需求。為了應(yīng)付信訪量的爆發(fā)式增長，國務(wù)院于1979年9月特別成立了中央機(jī)關(guān)處理上訪問題領(lǐng)導(dǎo)小組，專門抽調(diào)了上千名干部組成各類信訪工作組，分赴各省市專門指導(dǎo)落實(shí)信訪工作。實(shí)踐表明，這支領(lǐng)導(dǎo)小組的工作是卓有成效的，“據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，在1979年到1981年的三年中，在全國為30多萬件冤假錯(cuò)案平反、昭雪，為700多萬人解決了歷史遺留問題”[5]。

由于平反工作帶有極強(qiáng)的政治性，并且“文革”結(jié)束之初中國的法制建設(shè)依然處于百廢待興的階段，信訪作為一種緊急應(yīng)對措施以其無可替代的優(yōu)勢充當(dāng)了撥亂反正的工具，在快速平復(fù)群眾在“文革”中所受的傷害和恢復(fù)正常社會秩序方面發(fā)揮了重要的作用。此階段是信訪制度的高效運(yùn)行時(shí)期，其積極意義占據(jù)了主導(dǎo)。但是，不容忽視的一點(diǎn)是，“‘文革后高強(qiáng)度的信訪工作使信訪制度的‘申冤平反功能深入人心。人們逐漸將信訪作為解決問題和權(quán)利救濟(jì)的一種途徑，而不是暢通言路的渠道”[6] 。這為后來信訪制度功能的異化和錯(cuò)位埋下了伏筆。

（四）作為糾紛解決機(jī)制的信訪：救濟(jì)功能逐步擴(kuò)大的階段（1982至今）

1982年，撥亂反正工作正式宣告結(jié)束。同年，第三次全國信訪工作會議在京召開，會議討論通過了《黨政機(jī)關(guān)信訪工作暫行條例（草案）》，標(biāo)志著信訪制度進(jìn)入了新的發(fā)展階段。1995年，國務(wù)院頒布了第一部《信訪條例》。

此時(shí)經(jīng)濟(jì)建設(shè)取代政治運(yùn)動(dòng)成為時(shí)代的主題，中國開始步入轉(zhuǎn)型期，各種社會矛盾交織涌現(xiàn)，利益沖突導(dǎo)致大量的糾紛。然而，此時(shí)法制建設(shè)尚處于起步階段，司法機(jī)關(guān)無論是硬件還是軟件均無法滿足糾紛解決的需要。行政機(jī)關(guān)更多地承擔(dān)著行政管理的職責(zé)，而非化解糾紛的職能，行政性糾紛解決機(jī)制尚不完善。至于民間性糾紛解決機(jī)構(gòu)則更是剛剛萌芽，其在整個(gè)糾紛解決機(jī)制體系中的作用微乎其微。再加上前一階段的信訪工作已經(jīng)在民眾心中樹立了“申冤平反”的牢固形象，于是，人們便紛紛向信訪尋求權(quán)利救濟(jì)。由于缺乏公開的數(shù)據(jù)，目前無法獲知1983年至1995年的信訪量。但是，從1993年起，信訪總量連續(xù)11年上升，并在2003年形成了信訪洪峰[7]。在這一時(shí)期，信訪逐漸成為人們尋求權(quán)利救濟(jì)的重要渠道，其救濟(jì)功能日漸擴(kuò)大和強(qiáng)化，使其本來的民主參與和權(quán)力監(jiān)督功能嚴(yán)重弱化。信訪制度演變成了一種獨(dú)特的糾紛解決和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，并且在整個(gè)國家的權(quán)力體系中無孔不入。與之同時(shí)，信訪制度的種種弊端也逐一顯現(xiàn)出來。于是，從2002年開始，學(xué)界率先開始了對信訪制度未來的思考。

二、信訪制度改革思路梳理

總的來說，目前已形成的比較具有代表性的信訪制度改革思路大致可以歸納為以下六種。

（一）強(qiáng)化論

在新《信訪條例》出臺之前及其后的一段時(shí)間，“強(qiáng)化論”是官方和學(xué)界的主流觀點(diǎn)。新《信訪條例》被視為這一觀點(diǎn)在立法層面的體現(xiàn)。國家信訪局張彭發(fā)主任認(rèn)為，現(xiàn)行信訪制度的確存在很大問題，信訪部門權(quán)力有限就是其中之一;應(yīng)該強(qiáng)化信訪，加強(qiáng)現(xiàn)行信訪部門的權(quán)力。國家行政學(xué)院杜鋼建教授是“強(qiáng)化論”的代表人物，他的觀點(diǎn)可以總結(jié)為如下幾點(diǎn)：第一，信訪權(quán)作為公民的基本政治權(quán)利，只能不斷加強(qiáng);第二，信訪機(jī)構(gòu)權(quán)威性缺乏是信訪制度最大的問題，因此必須提高信訪部門和信訪部門領(lǐng)導(dǎo)的地位;第三，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大信訪的救濟(jì)功能。中國科學(xué)院國情中心研究員康曉光也是信訪強(qiáng)化論的支持者，他認(rèn)為在中國這樣一個(gè)行政主導(dǎo)國家，既然司法難以真正獨(dú)立，就應(yīng)當(dāng)將信訪設(shè)計(jì)成一個(gè)沒有門坎的系統(tǒng)。總之，“強(qiáng)化論”者一致認(rèn)為，擴(kuò)大信訪適用范圍、加強(qiáng)信訪機(jī)關(guān)的權(quán)力、提高信訪制度的地位才是信訪困境的化解之道。

（二）徹底廢除論

與“強(qiáng)化論”截然相反，有部分學(xué)者主張徹底廢除信訪制度。在這部分學(xué)者看來，信訪就是人治的代名詞，信訪制度的存在就是對法治的否定和破壞。黃鐘主張從建設(shè)法治國家的大方向來看待信訪制度的存廢問題，認(rèn)為現(xiàn)行信訪制度的許多規(guī)定已經(jīng)直接與憲法或法律相抵觸，并導(dǎo)致了行政權(quán)對立法權(quán)和司法權(quán)的僭越。因此，修訂信訪相關(guān)法律已經(jīng)于事無補(bǔ)，要考慮的是“要不要取消，如何取消，何時(shí)取消”[8]。胡星斗教授在致全國人大和國務(wù)院的公開信中也寫道，“信訪制度與《憲法》相悖”，力主廢除信訪，代之以法治解決渠道[9]。

（三）部分廢除論

部分廢除論的前提是對信訪制度的功能進(jìn)行劃分。通說認(rèn)為，信訪制度承載著民主參與、權(quán)力監(jiān)督和權(quán)利救濟(jì)三項(xiàng)功能。通過前文對信訪制度發(fā)展階段的梳理可知，信訪制度最初并不是作為救濟(jì)機(jī)制而設(shè)立的。在其發(fā)展過程中，信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能不斷擴(kuò)大和強(qiáng)化，甚至將其原本的民主參與和權(quán)力監(jiān)督功能嚴(yán)重邊緣化，以至于人們幾乎將信訪和解決糾紛、主張權(quán)利畫上了等號。信訪功能的異化及其在承擔(dān)救濟(jì)功能中的種種弊端正是信訪制度受到質(zhì)疑和詬病的原因。對于信訪最初的功能，不少學(xué)者予以了肯定的評價(jià)。這種觀點(diǎn)可稱為“部分廢除論”，最著名的代表人物是于建嶸教授。他主張一方面強(qiáng)化和規(guī)范作為公民政治參與渠道的信訪;另一方面把權(quán)利救濟(jì)功能從信訪制度中分離出去，以確定司法救濟(jì)的權(quán)威性[10]。姜明安教授認(rèn)為，信訪救濟(jì)所行的是人治之路，最終必須取消信訪的救濟(jì)功能。持“部分廢除論”者都主張?jiān)趶U除信訪的救濟(jì)功能的同時(shí)完善司法救濟(jì)，實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)的最終性和權(quán)威性。

（四）改造論

“改造論”的基本立場是認(rèn)可作為救濟(jì)機(jī)制的信訪，同時(shí)也承認(rèn)其弊端，因此，改造的對象即信訪救濟(jì)。“改造論”的代表人物當(dāng)屬應(yīng)星教授，他很早就對信訪問題進(jìn)行了深入的研究，并對信訪給予了“同情的理解”。在他看來，信訪救濟(jì)雖然存在非程序性和不確定性的嚴(yán)重弊端，但是也有訴訟救濟(jì)和行政復(fù)議救濟(jì)所不及的一些優(yōu)勢。應(yīng)星教授并不認(rèn)為信訪救濟(jì)從根本上與法治相對立，而是主張信訪救濟(jì)與法治之間是亦敵亦友的悖論關(guān)系。因此，他認(rèn)為僅靠制定信訪法不足以消除信訪救濟(jì)的弊端，更不能簡單地徹底取消信訪制度。事實(shí)上，在中國現(xiàn)階段的國情下，信訪救濟(jì)也存在某些獨(dú)特的優(yōu)勢。最理性的選擇是對信訪救濟(jì)進(jìn)行制度創(chuàng)新，既要發(fā)揮信訪救濟(jì)的優(yōu)勢，又要矯正其根本弊端，將信訪救濟(jì)規(guī)范和改造為行政訴訟救濟(jì)與行政復(fù)議救濟(jì)的過濾機(jī)制、補(bǔ)充機(jī)制和疑難處理機(jī)制[11]。這一觀點(diǎn)得到了崔卓蘭、班文戰(zhàn)等教授的認(rèn)同。

（五）還原論

周永坤教授是“還原論”的提出者，他從權(quán)利屬性出發(fā)分析了信訪權(quán)的憲法性質(zhì)，認(rèn)為完全廢除信訪是有違憲法規(guī)定的。但是，信訪制度是人治社會的產(chǎn)物，若強(qiáng)化信訪必將把中國的糾紛解決機(jī)制進(jìn)一步推向人治。法院是法治社會唯一的糾紛解決渠道。因此，信訪制度改革正確的出路是強(qiáng)化和擴(kuò)大法院的功能，還原信訪制度的初始功能。“還原論”的核心思想在于剝離信訪的糾紛解決功能，將信訪機(jī)構(gòu)還原為一個(gè)下情上達(dá)的信息傳遞機(jī)構(gòu)[4]。

（六）重構(gòu)論

范愉教授長期致力于糾紛解決問題的研究，她是“重構(gòu)論”的代表。她認(rèn)為，信訪制度本質(zhì)上屬于一種行政申訴制度。申訴制度在當(dāng)代世界各國受到普遍重視，無論是國外的申訴專員制度還是我國的信訪制度都以監(jiān)督與救濟(jì)功能并重。盡管我國信訪制度存在復(fù)雜的問題，但“以法（訟）代訪”的道路在現(xiàn)階段的中國是行不通的。最佳改革方案是借鑒西方申訴專員制度，將信訪作為行政性申訴救濟(jì)機(jī)制加以重構(gòu)，發(fā)揮其替代訴訟的功能[12]。

三、信訪制度改革思路評析

“強(qiáng)化論”的理由在于：第一，信訪權(quán)是公民的基本政治權(quán)利，不能被剝奪;第二，信訪的主要功能是解決問題，解決問題必須有足夠的權(quán)力;第三，中國的國情決定;第四，權(quán)利救濟(jì)方式不足。細(xì)細(xì)分析，上述理由皆不能成立。其一，盡管學(xué)界公認(rèn)信訪權(quán)有著憲法依據(jù)，但是我國現(xiàn)行《憲法》條文中并未直接規(guī)定“信訪權(quán)”。在現(xiàn)有的信訪法律規(guī)范體系中，效力位階最高的《信訪條例》屬于行政法規(guī)，其制定主體國務(wù)院也沒有設(shè)定公民基本權(quán)利的權(quán)限。事實(shí)上，《信訪條例》和其他有關(guān)信訪的規(guī)范性法律文件也基本都是側(cè)重于對信訪機(jī)關(guān)處理信訪事項(xiàng)工作流程的規(guī)范，并無意于規(guī)范公民的信訪權(quán)。因而“信訪權(quán)是否具有基本權(quán)的位階和相應(yīng)的效力沒有明確的規(guī)范依據(jù)”[13]。通說認(rèn)為，現(xiàn)行《憲法》第41條是信訪權(quán)和信訪制度的憲法依據(jù)。該條規(guī)定了公民享有批評、建議、申訴、控告和檢舉的權(quán)利。信訪只是公民行使上述權(quán)利的方式之一，即便取消信訪制度也并不意味著剝奪公民的上述權(quán)利。相反地，一味強(qiáng)化弊端頻現(xiàn)的制度也未必是保障公民權(quán)利之舉。其二，“解決問題”在性質(zhì)上屬于權(quán)利救濟(jì)，這一功能并非信訪制度建立的初衷。從國家機(jī)關(guān)的角度和信訪人的角度來看，解決問題或許蘊(yùn)含著不同的意義，但是強(qiáng)化權(quán)力一定是增加國家機(jī)關(guān)的話語權(quán)。通過強(qiáng)化國家權(quán)力的方式來保護(hù)公民權(quán)利，顯然違背了基本的法律邏輯和政治常識。其三，眾所周知，司法獨(dú)立是司法的最高原則，也是法治國家的應(yīng)有之義。信訪制度干擾了司法權(quán)的獨(dú)立行使，這一點(diǎn)已基本達(dá)成共識。我國是行政國家這一現(xiàn)實(shí)可以解釋為什么作為權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的信訪強(qiáng)大而司法貧弱，但是不能證明人治色彩濃厚的信訪制度具有超越司法的正當(dāng)性，否則，只能陷入惟國情論的窠臼而難以自圓其說。其四，我國現(xiàn)有的權(quán)利救濟(jì)方式不是不足，而是利用不充分，沒有發(fā)揮出其應(yīng)有的功能。不去完善現(xiàn)有的、能夠體現(xiàn)法治精神的救濟(jì)制度，反而去強(qiáng)化一項(xiàng)已被實(shí)踐證明低效和問題重重的制度，顯然是舍本逐末。

“徹底廢除論”者將信訪視為法治的敵人，二者勢不兩立。事實(shí)上，雖然信訪制度本身確實(shí)存在缺乏程序性和規(guī)范性、隨意性較大等問題，具有較強(qiáng)的人治色彩，其運(yùn)行也出現(xiàn)了種種弊端，但是仍然不可完全忽視其客觀上的積極作用。更何況，作為一項(xiàng)已經(jīng)存在和運(yùn)行了超過60年的制度，信訪已經(jīng)滲透進(jìn)國家機(jī)構(gòu)的每個(gè)層級和社會生活的眾多方面，在百姓心中的熟悉度和認(rèn)知度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他類似制度。如果立刻徹底廢除信訪，必然會產(chǎn)生嚴(yán)重的制度缺位和民眾的心理震蕩，進(jìn)而導(dǎo)致的社會問題很可能會成為建設(shè)法治國家的更大障礙。

“部分廢除論”者關(guān)于保留甚至強(qiáng)化信訪制度的民主參與和權(quán)力監(jiān)督功能的觀點(diǎn)得到了比較廣泛的認(rèn)同。但是，信訪作為一種解決糾紛的途徑，的確也有其特有的優(yōu)勢，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。在多元化糾紛解決機(jī)制尚不完善的情況下，如果立即強(qiáng)行廢除作為權(quán)利救濟(jì)方式的信訪，恐怕會造成“硬著陸”。

“改造論”既基于法治的立場認(rèn)清了作為糾紛解決機(jī)制的信訪制度的弊，也基于問題的視角看到了信訪制度在解決糾紛中的利。用這種理想和現(xiàn)實(shí)相結(jié)合的態(tài)度來思考中國的信訪制度無疑是一種最合適的選擇。只是，如何改造，尤其是對行政信訪以外的信訪如何改造才能實(shí)現(xiàn)整個(gè)信訪制度的法治化仍然是個(gè)值得深入探討的問題。

“還原論”與“部分廢除論”都主張保留信訪的初始功能，取消其救濟(jì)功能，將權(quán)利救濟(jì)還給司法。區(qū)別在于前者認(rèn)為作為糾紛解決機(jī)制的信訪制度及其機(jī)構(gòu)均應(yīng)被取消，而后者建議新建政府內(nèi)統(tǒng)一的信訪機(jī)構(gòu)，但是其僅僅是一個(gè)信息傳遞機(jī)構(gòu)。“還原論”與“部分廢除論”秉承的是同樣的立場。可是，中國的現(xiàn)狀是司法供給遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于司法需求，司法權(quán)威遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于行政權(quán)威，將法院作為“唯一的、最終的糾紛解決渠道”[4] ，這一構(gòu)想很可能在強(qiáng)大現(xiàn)實(shí)面前淪為烏托邦的夢想。況且，西方司法權(quán)威至上國家的實(shí)踐也表明，面對復(fù)雜的社會矛盾，法院也并非唯一完美的糾紛解決場所，包括行政性機(jī)制在內(nèi)的多元化糾紛解決機(jī)制方為最佳選擇。

“重構(gòu)論”的代表范愉教授長期致力于多元化糾紛解決機(jī)制的研究，她更多地采用實(shí)證分析與調(diào)查的方法，既思考信訪的制度設(shè)計(jì)問題，更追問信訪的體制、文化和社會根源，將信訪制度的改革視為一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程和歷史進(jìn)程。筆者認(rèn)同范愉教授的研究方法以及法治理想與現(xiàn)實(shí)問題適當(dāng)妥協(xié)的研究態(tài)度，認(rèn)為重構(gòu)信訪制度應(yīng)當(dāng)是信訪未來發(fā)展的正確思路。只不過，在中國的土壤上，是否僅僅借鑒西方的申訴專員制度就足夠，以及如何借鑒仍然值得進(jìn)一步思考。

四、功能回歸：信訪制度改革的方向

無論是在理論界還是實(shí)務(wù)界，信訪制度亟待改革已經(jīng)達(dá)成了共識。通過對信訪制度產(chǎn)生及發(fā)展過程的梳理，可以看出這一中國特色的制度所承載的歷史使命和民眾的情感依賴。因此，對信訪制度既不能簡單地強(qiáng)化或者廢除，也不能僅僅著眼于具體細(xì)節(jié)問題進(jìn)行修補(bǔ)完善。黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）明確提出“把信訪納入法治化軌道”，這是以執(zhí)政黨決議的形式確定了信訪制度改革的目標(biāo)。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，首先要明確信訪制度在國家治理體系中的定位。信訪制度是作為公民參與國家事務(wù)的機(jī)制而設(shè)立的，民主參與和權(quán)力監(jiān)督才是制度的初衷。但是，現(xiàn)階段這兩項(xiàng)功能被嚴(yán)重弱化，而本應(yīng)為輔的救濟(jì)功能喧賓奪主。事實(shí)上，信訪救濟(jì)功能的嚴(yán)重?cái)U(kuò)大和異化以及由此造成的對其他法定救濟(jì)機(jī)制的破壞正是信訪制度偏離法治方向的重要原因。因此，要建立和完善多元糾紛解決機(jī)制，在法定的權(quán)利救濟(jì)體系中確定信訪的合理定位。正如《決定》所指出的，要“實(shí)行訴訪分離”、“保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果”。同時(shí)，《決定》還提出必須保證人民通過各種途徑和形式參與管理國家和社會事務(wù)。由此可見，要實(shí)現(xiàn)信訪法治化的目標(biāo)，必須要推動(dòng)信訪制度功能的回歸。一方面加強(qiáng)信訪制度的民主參與和權(quán)力監(jiān)督功能，另一方面對作為補(bǔ)充性權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的信訪制度進(jìn)行重構(gòu)，這才是信訪制度未來的發(fā)展方向。

[參考文獻(xiàn)]

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