教育體制改革與職業教育轉型

程宇?榮國丞?劉嬌

摘 要 改革開放以來，以適應社會主義經濟體制改革，提高民族素質和滿足人民群眾日益增長的教育需求為核心指向的教育體制改革推動中國教育事業取得巨大成功。作為教育體制改革的戰略重點和重要突破口，職業教育在體制創新的過程中也實現了從計劃培養向市場驅動轉變、從政府直接管理向宏觀引導轉變、從傳統的升學導向向就業導向轉變。新的時期，對于體制改革進程中各種問題的積累和利益格局的固化，職業教育還應從體制入手予以克服和化解。

關鍵詞 經濟體制；教育體制；職業教育；改革

中圖分類號 G719.21 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）18-0021-05

隨著國家整個教育體制改革的不斷推進和深化，作為教育體制改革的戰略重點和重要突破口，我國職業教育在體制改革創新方面取得了重要突破，由此推動我國職業教育事業快速發展，培養培訓了大批中高級技能人才，為提高勞動者素質、推動經濟社會發展和促進就業作出了重要貢獻。然而新階段，隨著我國經濟社會的發展，在職業教育領域也產生了一些新的問題。這些問題有的是緣于舊有體制對新挑戰、新問題的不適應，有些則屬于在新時期需要對新問題在體制方面作出相應的探索。在此背景下，對教育改革尤其是教育體制改革的總體發展趨勢與核心指向進行回溯，并對中國職業教育體制創新的過程進行深入認識，有助于我們把握教育改革發展的主線，以更高的角度對職業教育體制改革進行審視，從而在實踐的基礎上達成新的共識，推動改革取得新的進展。

一、我國教育體制改革的總體發展趨勢與核心指向

（一）以推動經濟社會發展，適應社會主義經濟體制改革為根本動力

自黨的十一屆三中全會開啟了中國改革開放歷史進程的30多年間，中國社會最深刻的變革就是逐步建立起了社會主義市場經濟體制，并由此對社會生產、社會生活的方方面面產生深刻影響。教育如何適應逐漸變化著的經濟體制、科技體制乃至政治體制等歷史性變革帶來的巨大沖擊，成為中國教育發展面臨的重大挑戰和重要抉擇[1]。而與此同時，全社會也清楚地認識到，教育事業發展中遇到的各種問題與困難均與教育體制問題息息相關，教育改革必須先從體制入手成為共識。

1982年，黨的十二大提出以計劃經濟為主、市場調節為輔的改革思想，1985年中共中央繼《關于經濟體制改革的決定》和《關于科技體制改革的決定》之后，發布中國改革開放大業的第三個重要文件《中共中央關于教育體制改革的決定》（以下簡稱《決定》），開啟了中國教育體制改革的大幕[2]。1992年鄧小平南巡武昌、深圳、珠海、上海等地發表重要講話，對中國90年代的經濟改革起到關鍵的推動作用，黨的十四大確立了我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制。這一重大理論突破對教育領域改革不可避免地產生深刻觸動，在此背景下，1993年中共中央頒布了《中國教育改革和發展綱要》，1999年中共中央、國務院發布《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》，2010年中共中央頒布《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010—2020年）》。從這些清晰體現教育體制改革思想及其發展脈絡的具有里程碑意義的重要政策文件中，可以看到經濟體制改革一直以來都是牽動中國社會整體發展的大動脈，以經濟體制為先導的中國社會的整體發展，會對教育改革產生不可避免的深刻影響。盡管這些文件出臺的大背景、內容的側重點、體制改革的范圍不盡相同，但它們在指導改革的大方向上卻基本一致，就是要使教育體制改革進一步適應經濟體制和經濟社會發展對教育的要求[3]。

（二）以提高民族素質，促進人的全面發展為根本目的

國運興衰，系于教育。“我們國家、國力的強弱，經濟發展后勁的大小，越來越取決于勞動者的素質，取決于知識分子的數量和質量?！?985年，鄧小平在全國教育工作會議上的講話突出了提升國民素質的重要性。同年，《中共中央關于教育體制改革的決定》指出：“在整個教育體制改革的過程中，必須牢牢記住改革的根本目的是提高民族素質，多出人才、出好人才。衡量任何學校工作的根本標準不是經濟收益的多少，而是培養人才的數量和質量。緊緊掌握這一條，改革就不會迷失方向。”[4]這為今后中國的教育體制改革定下了基調并規劃了方向。

20世紀末到21世紀初，人力資源在綜合力和國際競爭力的增強方面發揮的重要作用日益顯現，人才資源是第一資源已成為人們的共識，而人力資源的狀況歸根結底取決于教育發展的整體水平。從十五大報告明確提出“使經濟建設真正轉到依靠科技進步和提高勞動者素質的軌道上來”[5]，到十七大報告確立“建設人力資源強國”戰略[6]，提高民族素質、促進人的全面發展始終是這一時期教育體制改革的根本目標。以此為目標，教育體制改革主要著眼于在兩個方面實現突破，一是持續將基本普及九年義務教育和基本掃除青壯年文盲工作作為教育工作的“重中之重”，二是不斷調整教育體系結構，擴大高中階段教育和高等教育的規模，拓寬人才成長的道路。

（三）以促進教育公平，滿足人民群眾日益增長的教育需求為根本任務

習近平總書記指出：“我們的人民熱愛生活，期盼有更好的教育、更穩定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫療衛生服務、更舒適的居住條件、更優美的環境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好?！盵7]接受良好教育成為人民群眾強烈期盼，深化教育改革成為全社會共同心聲。30多年來，教育體制改革以促進教育公平，滿足人民群眾日益增長的教育需求為根本任務，在以下方面進行了艱苦而積極的探索嘗試。

在基礎教育特別是義務教育領域，始終堅持教育公益性原則，逐步實現了從依靠人民辦教育向義務教育政府辦的轉變，實現了政府公共教育職能的回歸；高等教育適應市場經濟的要求改革了部門辦學政府包辦的管理體制；職業教育充分調動政府、學校和市場的積極性，形成了官、產、學互動。在教育管理體制方面，基礎教育管理權強調“省級統籌，以縣為主”，高等教育的管理權在一定程度上被下放；在辦學體制方面，解放思想，促進公辦學校和民辦學校共同發展，形成了公辦和民辦并舉的教育發展格局。

二、職業教育改革是教育體制改革的戰略重點和重要突破口

2007年8月31日，胡錦濤同志在全國優秀教師代表大會上指出，“ 以更大的決心、更多的財力支持教育事業，經濟社會發展規劃要優先安排教育發展，財政資金要優先保障教育投入，公共資源要優先滿足教育和人力資源開發需要”。[8]此后，黨的十七大提出“優先發展教育，建設人力資源強國”戰略，黨的十八大進一步提出“堅持教育優先發展”。從“教育是一個民族最根本的事業”，到“百年大計，教育為本”，再到“教育是民族振興的基石”，再到“教育是民族振興和社會進步的基石”，可以看出，堅持教育優先發展是黨中央一以貫之、與時俱進的戰略思路。

教育優先發展是我國經濟社會發展必須堅持的戰略選擇。從歷史發展的視角來看，在教育戰略選擇上輕重緩急的安排，其本身就是教育改革對制度建設的具體要求?；仡欀袊逃母锱c發展歷程，教育改革在處理各種重大關系和解決緊迫問題時，選擇首先從體制改革入手，而體制改革又要選擇從哪里突破？

可以說，整個中國教育體制改革的主要進展是以適應經濟體制改革為主要目標的，而在國民教育體系中，與經濟社會聯系最直接、最密切的一種教育類型即是職業教育。無論是改革開放之初的大規模經濟建設，還是當前轉變經濟發展方式，包括走新型工業化道路、推進城鎮化和農業現代化、改造提升制造業、保障和改善民生等，都與職業教育有著密切的關系，都迫切需要職業教育提供數量充足、結構合理的高素質勞動者和技能型人才作為支撐。這樣“優先發展教育，建設人力資源強國”的戰略任務，首先就落實到了“加快發展職業教育”這一教育工作的戰略重點上，而職業教育改革也成為中國教育體制改革的一個重要突破口。

三、職業教育的轉型發展

作為教育體制改革的重要突破口，30多年來，職業教育改革與發展的深度、廣度、力度以及難度，無不受到各個時期的經濟體制改革、制度變遷以及技術進步等因素的深刻影響。仔細觀察中國職業教育體制改革走過的道路和取得的成功經驗，可以發現，中國職業教育體制改革創新的過程，就是在辦學體制方面實現從計劃培養向市場驅動轉變、在管理體制方面實現從政府直接管理向宏觀引導轉變、在人才培養體制方面實現從升學導向向就業導向轉變，遵循職業教育內在發展規律，不斷主動自我調適，努力適應經濟社會發展客觀需求的過程[9]。

（一）從計劃培養向市場驅動轉變

由計劃經濟向社會主義市場經濟的轉軌，是改革開放以來中國最具有創新性和決定性意義的制度變遷，其引發了經濟、社會、行業、產業和經濟主體基本屬性的深層變革，也必然對職業教育體制改革產生深刻影響。隨著市場經濟體制的逐步建立和完善，職業教育領域的資源配置開始受到市場的影響，傳統的政府計劃招生、包攬分配、包辦學校的做法已不能適應人才市場的需要和市場機制的運行規律，職業教育在專業設置、招生錄取、課程安排、教學內容、實習實訓、畢業分配等諸多方面存在“計劃”與“需求”的差距，受到社會的普遍質疑，必須全方位轉型。1985年《決定》最早明確提出：“中等職業技術教育要同經濟和社會發展的需要密切結合起來”，此后中國職業教育堅持深化辦學體制改革，不斷主動適應經濟社會發展需求，并努力將其作為基本的辦學方向。在職業教育發展和學校辦學的實踐中，逐步確立了面向社會、面向市場的辦學方向，做到培養目標面向市場，辦學形式適應市場，專業設置瞄準市場，畢業生服務市場。中等專業學校招生和分配制度也由改革開放之初的按國家計劃統一招生、統一分配，到國家任務計劃和調節性計劃相結合、畢業后供需見面、雙向選擇，再到中等職業學校實行的學生免試注冊入學、畢業后通過勞動力市場自主就業或創業。這一過程也是中等職業教育適應經濟體制和勞動用工制度改革需要的很好例證。與此同時，市場機制在職業教育體制改革方面發揮引導作用的另外一個表現就是在辦學體制方面，逐步建立起了以公有制為主導、產權明晰、多種所有制并存的辦學體制。

（二）從政府直接管理向宏觀引導轉變

接受職業教育是公民的一項權利，發展職業教育的責任主要在政府。推進職業教育宏觀管理體制改革，努力理順政府職業教育管理職能分工，提高職業教育公共管理效能，是長期以來職業教育體制改革一以貫之追求的方向。由于受原有教育管理體制的影響，在我國職業教育管理體制方面，采取的是“齊抓共管”的管理體制，國務院教育行政部門負責職業教育的統籌規劃、綜合協調、宏觀管理；教育行政部門、勞動行政部門和其他有關部門在國務院規定的職責范圍內，分別負責有關的職業教育工作。優勢是各部門都來關心、支持、參與職業教育，但也造成多頭管理，難以統籌協調各部門的難處。教育行政部門與其他有關部門在層級和職位上是平行關系，難以真正實現綜合統籌協調。為此，2004年，經國務院同意，教育部等七部門建立了“職業教育工作部際協調會議”制度，加強對職業教育工作的統籌、協調和管理，共同研究推進職業教育的改革與發展。2005年的《國務院關于大力發展職業教育的決定》進一步規定“縣級以上地方政府也要建立職業教育工作部門聯席會議制度?！边@進一步強化了區域政府對職業教育發展的統籌權。經過長期在實踐中的探索和不斷完善，我國明確了“在國務院領導下，分級管理、地方為主、政府統籌、社會參與” 的職業教育管理體制?！霸趪鴦赵侯I導下”，強調了中央的領導權力，“分級管理、地方為主”則明確了中央政府和地方政府兩級管理，各自都要承擔在發展職業教育中的重要責任，“政府統籌、社會參與”表明在政府的指導下，充分發揮社會各界力量參與和支持職業教育。在這一管理體制下，各級政府切實履行發展職業教育的職責，堅持以財政撥款為主，多渠道籌措職業教育經費，不斷加大投入力度，使職業院校的基礎能力建設取得明顯成效，辦學條件顯著提高；建立健全了職業教育學生資助政策體系，有力地推進了教育發展和教育公平。

（三）從升學導向向就業導向轉變

在30多年的中國職業教育體制改革進程中，一個帶有方向性意義的重大進展就是確立了“以服務為宗旨、以就業為導向”的職業教育辦學方針，以就業為導向，總體上說就是職業教育培養的人才數量、結構和素質要服務于經濟社會發展，適應企業、行業和產業發展需要，適應學生就業、創業、職業生涯可持續發展的需要。職業教育“最大的認可是實踐認可和社會認可，最終是用人單位的認可”。以就業為導向的職業教育主要體現為，在培養目標上以形成學生的職業能力、就業能力和創業能力為宗旨；在教學內容的建構上以職業能力的形成規律為依據，促使課程和專業設置深入改革，推動了專業與職業、課程內容與職業標準、教學過程與生產服務過程的對接；在培養的方式上強調在“做”中學，強化實習實訓環節，增強學生的實際操作能力，大力推行工學結合、校企合作和頂崗實習培養模式，其根本宗旨就是培養適應社會需求的數以億計的高素質勞動者和數以千萬計的高技能專門人才。

總之，上述“三個轉變”，是一個漸進的、曲折的過程，甚至是一個職業教育起落反復和興衰更替的過程。在這一過程中，職業教育規模不斷擴大，實現了中等職業教育與普通高中教育招生規模大體相當的規劃目標，高等職業院校招生規模占到普通高等院校招生規模的一半，使整個教育結構更加合理。在此過程中，職業教育在管理體制、辦學體制和運行機制等方面的改革，既為中國特色職業教育體系的建立奠定了堅實基礎，也為職業教育的體系目標得到不斷推進，體系結構得到逐步完善提供了驅動力。

四、職業教育體制改革挑戰與展望

30年前，我國教育改革從體制入手，在改革中求發展、在發展中求創新，成功走出了一條具有中國特色的教育發展之路。這不僅被中國的教育實踐所檢驗，也越來越得到世界的承認。伴隨國家教育體制改革的不斷推進和深化，作為教育體制改革的突破口，我國職業教育事業得到快速發展。特別是十八屆三中全會以來，習近平總書記、李克強總理對職業教育工作作出重要指示和2014年全國職業教育工作會議召開，國務院出臺《關于加快發展現代職業教育的決定》，教育部等六部門印發《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》，使職業教育發展又迎來一次大好機遇，中國職業教育發展進入新的歷史時期。

然而應該看到，發韌于30年前的教育體制改革是以適應經濟體制改革為目標的，經濟新常態下，我國全面深化改革的任務將會更加艱巨繁重。與此同時，教育發展面臨的環境更加復雜，教育決策的復雜性在增大，改革舉措實施和創新探索的難度在增加[10]，原有的“堅冰”尚未完全打破，伴隨教育體制改革進程中各種問題的積累和利益格局的固化，有些問題更加錯綜復雜。可以說，教育體制改革已進入到了深水區，改革的難度將前所未有。與此相伴，職業教育改革也面臨著很多新情況、新問題、新矛盾，而解決這些問題的關鍵還是要從“體制”入手。

當前，實施教育規劃綱要已進入第二個五年，“十三五”規劃即將啟動。在這一階段的職業教育的改革和發展對我國到2020年能否順利實現“兩基本一進入”（基本實現教育現代化，基本形成學習型社會，進入人力資源強國行列）的目標具有決定性的影響。黨的十八大、十八屆三中全會提出“加快現代職業教育體系建設”，要實現這一目標，職業教育應在以下層面實現政策突破：在宏觀管理體制層面，繼續沿著“加強頂層設計和摸著石頭過河”的改革經驗，按照現代職業教育體系建設的要求加快完善職業教育法律體系和建立標準體系。要進一步加大簡政放權的力度，省級向地方放權、地方向學校放權，進一步轉變政府治理模式，減少行政部門職責的交叉分散和對學校的微觀干預，允許各地各校依法自主選擇職業教育發展模式。

在辦學體制層面，在原有集團化辦學、校企一體化辦學的基礎上，加大力度探索股份制、混合所有制、委托管理、購買服務等職業教育資源配置方式的同時，要在法律上明確不同的投入主體、辦學主體的地位和權利，對辦學的性質和產權屬性作出明確的法律界定，對企業自身辦學或企業參與辦學在稅收和投資方面明確優惠保障，總之要解決產權明晰、待遇公平、權利保障的問題[11]。

在人才培養體制層面。進一步加強行業和企業的參與，完善校企合作各項制度，大力探索現代學徒制等新的人才培養方式，系統改革考試招生制度，實行多方參與的教育質量評價和人才評價機制，建立體現終身教育理念的學習通道和立交橋。

參 考 文 獻

[1]談松華. 體制創新：教育改革的關鍵[N].光明日報，2009-2-11（10）.

[2]柯進. 教育體制改革30年：“堅冰”仍待打破[N].中國教育報，2015-6-10（5）.

[3]張樂天. 20世紀80年代以來我國教育體制改革的重要政策指引[J].復旦教育論壇，2011（3）：19-22.

[4]中共中央、國務院.關于教育體制改革的決定[Z].中發[1985]12號，1985-5-27.

[5]江澤民.在中國共產黨十五次全國代表大會上的報告[EB/OL]. http：//www.docin.com/p-220549418.html，1997-9-12.

[6]胡錦濤.在中國共產黨十七次全國代表大會上的報告[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568.htm，2007-10-24.

[7]習近平.人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/18cpcnc/2012-11/15/c_123957816.htm，2012-11-15.

[8]胡錦濤在全國優秀教師代表座談會上的講話[EB/OL].http：//www.gov.cn/ldhd/2007-08/31/content_733340.htm，2007-8-31.

[9]改革開放30年中國教育改革與發展課題組.教育大國的崛起（1978-2008）[M].北京：教育科學出版社，2008.

[10]鐘秉林：破解教育改革和發展難題需面對三大問題[EB/OL]. [2013-12-14].http：//edu.china.com.cn/2013-12/14/content_30895660.htm.

[11]于志晶. 突破三大體制加快發展現代職業教育[EB/OL]. http：//www.zjchina.org/mms/shtml/278/news/2110.shtml.