法治視域下國家治理機制改革研究

丁遠朋

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，如學者李景鵬所說，這是繼工業現代化、農業現代化、國防現代化和科學技術現代化之后的“第五個現代化”，是中國共產黨站在新的歷史起點上的又一理論創新。國家治理機制直接關系著國家治理體系的完善和治理能力的提升，國家治理機制的有效改革是推進“第五個現代化”的題中應有之義。而黨的十八屆四中全會提出的“堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家”，為國家治理機制改革明確了前進的方向。

法治在國家治理機制

改革中的定位

1法治為國家治理機制改革明確了方向和目標。法治是現代國家治理的鮮明特點和基本方式，因而也是改革傳統的國家治理機制的目標指向。現代國家治理與傳統的國家治理的區別在于：現代國家治理是運用法治方式來規范和約束社會行為，協調各方利益關系，化解社會矛盾與沖突，促進社會公平與正義，進而促進社會的和諧發展。而傳統的國家治理則是依靠權、術、勢，帶有專斷性、隨意性、多變性等特征，與現代法治精神格格不入。習近平同志強調“各級黨組織和黨員領導干部要帶頭厲行法治，不斷提高依法執政能力和水平，不斷推進各項治國理政活動的制度化、法律化。”由此可見，推進國家治理機制改革的目標和方向就是要推動傳統的國家治理機制向現代法治化的治理機制轉變，即實現國家治理機制法治化。因而，法治化程度也成為國家治理機制改革成敗的重要衡量標準。

2法治建設是推進國家治理機制改革的核心和關鍵。推進國家治理機制向法治化方向改革，其核心就是要進行法治建設。法治是治國理政的基本方式，意味著包括國家治理主體在內的一切活動和行為都要在憲法和法律范圍內進行。實現國家治理機制的法治化，就是要運用法治思維和法治方式，在法治軌道上實現國家治理過程和活動的制度化、規范化和程序化。運用法治思維，就是要改變過去的人治思維、強權思維以及特權思維，做到一切于法有據、依法而為;運用法治方式，就是要改變權力壓服方式，并以法律為標準裁量人們行為的得與失，按照法律程序和運用法律手段來解決社會矛盾。若無法治建設，改革國家治理機制將成為一紙空文。因此法治必須在我國國家治理機制改革中處于核心地位，法治建設也是國家治理機制改革能否成功的關鍵所在。

3法治建設是推進國家治理機制改革的重要基石。法治化是國家治理機制改革的目標指向，而實現這一目標的基礎工程在于法治建設。習近平同志多次指出：要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治中國、法治政府、法治社會一體建設。這就為推進國家治理機制改革指明了戰略突破口。法治是現代社會中規范和制約社會主體行為、協調各方利益關系的核心力量。它自身所具有的長效性、確定性等特點，能夠增強人們對治理行為以及治理體系的認同和信任。所以轉變傳統觀念、培養法治思維、運用法治方式、提高法治能力、創造法治環境等各方面的法治建設，是推進國家治理機制改革的戰略舉措和重要基石。

推進國家治理機制

改革的困境分析

1官僚體制障礙。美國學者詹姆斯·馬奇和約翰·奧爾森認為政治制度具有相對的自主性和獨立的作用。國家治理機制改革屬于國家政治體制改革的重要組成部分，而阻礙國家治理機制實現法治化的首要因素就是官僚體制。與德國學者馬克斯·韋伯筆下的注重規章制度的官僚制相比，“中國官僚制度的核心是由上下級間的忠誠、信任、庇護關系交織而成的向上負責制”。這種“向上負責”的體制造就了官員的兩重性：“一方面，日常工作中小心翼翼，避重就輕，規避風險;另一方面，一旦把握上司意圖，則積極跟進，以求賞識”。這種“向上負責制”為傳統運動式的治理機制奠定了組織基礎，進而造成“不怕群眾不滿意，就怕上級不注意”的嚴重投機傾向，造成唯上司馬首是瞻，而將法律規章虛置一邊，使人治和權治的思維固化。

2制度資源障礙。推進國家治理機制改革，需要建立完善的治理體系。國家治理體系本質上就是國家制度體系。中國特色社會主義國家治理體系由一整套制度構成，包括以中國共產黨的黨章為統領的黨內法規制度體系、以黨的基本路線為統領的政策制度體系、以憲法為統領的法律制度體系。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，我國的制度建設和法治建設取得長足進步，但形成的國家制度體系還不完善，也不夠精細，具體體現在：在社會管理領域，“立法在整個法律體系中所占比例不高，流動人口管理、特殊人群幫教、虛擬社會管控等社會法制建設明顯滯后”。一些現行的法律規章內容顯得籠統，過于原則化;法律實施細則尚不健全，法律規定與實際操作環節之間的關系不夠協調，造成法律制度的可操作性差，進而嚴重影響其執行力和實際運行效果，“鉆空子”“打擦邊球”現象較為突出。推進國家治理機制向法治化方向改革的前提和基礎就是具有充足的法律制度資源，否則就可能出現治理主體無規可守、隨意而為的現象。

3國民觀念障礙。任何治理機制的運行，歸根到底都要靠人。而人的法治意識的強弱直接影響著治理過程中法律規章等的執行效能。中國幾千年的封建社會創造了燦爛的歷史文化，同時也給我們留下了沉重的歷史包袱。根深蒂固的“臣民文化”使得民眾對政治權威表現出天然而盲目的忠誠，造成法律信仰缺失，尤其表現在社會大眾的“官本位”“權本位”觀念強烈，而法治精神、民主權利意識淡薄。很多人不知法、不懂法、不守法、不護法，即使自身的合法權益受到侵害也不會用法。新中國成立以來，尤其是改革開放以來，雖然普法教育不斷進行，法治建設不斷推進，但法律工具主義的文化傳統影響依然較大，官民的法治觀念依舊滿足不了現代化建設的需要，法治精神傳承和法治理念的弘揚可謂任重而道遠。推進國家治理機制法治化改革的核心就在于依據法律規章制度來治理社會公共事務。在一個缺少法治氛圍的社會，推進國家治理機制法治化是沒有出路可言的。

推進國家治理機制

改革的路徑探析

1堅持和完善黨的領導，堅持依法執政、依憲執政。中國共產黨是中國特色社會主義的領導核心，也是國家治理機制改革的重要推動力量。因此推進國家治理機制法治化，首先要完善黨的領導方式和執政方式，充分發揮黨在現代化建設中總攬全局、協調各方的領導核心作用，進一步提高科學執政、民主執政、依法執政的能力和水平。習近平總書記指出：“依法治國，首先是依憲治國;依法執政，關鍵是依憲執政。新形勢下，我們黨要履行好執政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。”因此，首先要進一步樹立憲法意識鞏固憲法權威。黨領導人民制定并執行憲法和法律，黨自身活動也必須在憲法和法律范圍內進行，真正做到黨領導立法、保證執法和帶頭守法。其次要深化黨和國家領導制度改革，理順并明確黨與人大、政府、政協以及各人民團體之間的關系，處理好黨權、政權、民權之間的關系。此外，各級黨組織和黨員領導干部要充分發揮自身的模范表率作用，帶頭厲行法治，不斷提高運用法治思維和法治方式進行深化改革、推動發展、化解矛盾和維護穩定的能力，不斷推進國家治理活動的制度化與法治化水平。

2加快立法進程，完善國家法律制度體系。推進國家治理機制法治化，首先，要有良法可依，而良法的產生則要靠科學立法。要堅持把立法決策與改革決策更好地結合起來，抓緊制定和修改同全面深化改革相關的法律，從法律制度上推動和落實改革舉措，充分發揮立法在引領、推動和保障改革方面的重要作用。要緊跟改革步伐，加快立法進程，不斷完善中國特色社會主義法律制度體系，“要完善立法規劃，突出立法重點，堅持立改廢并舉，提高立法科學化、民主化水平，提高法律的針對性、及時性、系統性。”其次，立法質量直接影響到法律制度的具體落實，而立法質量的保證則要靠高素質的立法人才，因此要加強立法機關的立法人才隊伍建設。當前我國立法機關中的法律專家、立法職業人才缺乏，嚴重影響著科學立法能力的增強。所以要創新形式和渠道，積極培養法律人才，通過組建專業化的法律人才智庫等方法，提高理論素養和業務能力，壯大立法隊伍。此外，要注意完善各項法律規章制度的實施細則和機制，將國家制度體系由“分子結構”精細化為“原子結構”，增強法律實際運行環節的有序性和有效性，做到關系協調、良性互動。

3推進法治政府建設，增強法律制度的執行力。習近平同志指出，有些政策規定是約束性的，有些明確是剛性要求，卻成了“稻草人”，成了擺設，這樣就形成“破窗效應”。推進法治建設的一大重點和難點就是解決法律制度體系的“貫徹危機”，即執行力問題。法律制度執行力的強弱直接取決于國家組織體系以及權力運行機制的有效性。因此要深化政治體制和行政體制改革，破除中國官僚制中的“向上負責制”，推進法治政府建設，具體做法體現在：強化法律規章制度的權威，并健全公共決策和執行機制，科學設置和合理劃分黨政機關以及內設機構的權責，確保其按照法定權限和程序規則活動;推進大部制改革，整合執法主體，減少執法層次，推進綜合執法;完善干部選用機制，將德才兼備的人才吸納入干部隊伍中，強化公職人員的法治教育，培育其法治素質和法治思維，提高其法治能力與水平;健全權力監督和問責制度，將權力關進制度的籠子里;依法公開權力運行流程，將權力置于陽光之下，并完善懲治和預防腐敗機制，打造廉潔政府責任政府等。

4推進法治社會建設和司法體制改革，增強法律制度的約束力和監督力。法治建設的基礎在于法治社會建設。公民對法律的認同和信仰是法治的力量之源。法律既是政府治理社會事務的依據，同時作為人民意志的體現，也是人民監督政府的手段。因此要加強公民教育，尤其是要加強普法教育，弘揚社會主義法治精神，引導人民知法、懂法、守法、用法、護法，著力培育公民的法治意識和法治信仰，進而增強社會對公權力運行的監督力度。此外，司法作為維護社會公平正義的最后防線，是憲法和法律制度落實的重要環節，是實現國家治理活動法治化的重要保障。它關乎人民對法律的信心和對國家的信任，正如英國學者培根所言：“一次不公正的司法判決其惡果甚于十次犯罪，因為犯罪只是弄臟了水流，而不公正的判決卻是弄臟了水源。”因此要扎實推進司法體制改革，要加強領導、協力推動、務求實效，加快建設公正高效權威的社會主義司法制度。當前要著重祛除司法“地方化”，突出“國家性”;祛除司法“行政化”，加強“職業化”和公開化，并強化司法監督制度建設，完善對司法權力自身運行的監督機制等。

作者單位：中共中央黨校

責任編輯：雙艷珍