市場監管體制改革在天津

呂品

在社會主義市場經濟條件下，市場監管是政府部門維護經濟持續健康發展的重要途徑和手段。隨著我國市場經濟進入新常態，天津作為新時期市場監管體制改革的前沿陣地，在區域發展的引領示范作用不斷凸顯的新形勢下，更要準確把握習近平總書記系列重要講話精神，使改革成為落實這一重要布局的發展主動力。

一、全面深化市場監管體制改革的

內涵和相關背景

1全面深化市場監管體制改革的內涵。市場監管（market regulation）是現代政府的基本職能之一。從概念上說，監管指的是政府依據規則對市場主體行為進行引導和限制，其目的是糾正市場失靈。根據被監管對象的不同，市場監管包括經濟性監管和社會性監管兩大類，前者針對能源、金融等經濟部門，后者包括安全、健康和環境等內容。在我國行政體制架構中，發改委、證監會、銀監會等部門承擔經濟性監管職能;工商、食藥、質監、知識產權、安監等系統主要負責社會性監管。

改革，至少要符合兩個要求：有設計、能操作。全面深化改革的總目標就是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化，其中，經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府與市場的關系。黨的十八屆三中全會明確指出“轉變政府職能必須深化機構改革”，目的是使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用，正確運用“看不見的手”和“看得見的手”，為企業創造健康運行和良好發展的社會大環境。

2市場監管體制改革的相關背景。黨的十八屆三中全會為全面深化改革作出了總體部署，明確指出了政府與市場的關系，積極穩妥實施大部門制。全新起點上的轉型與改革，重在改變政府主導的經濟運行機制，在更大程度和更廣范圍內發揮市場在資源配置中的基礎性作用。從監管體制的角度看，全國市場監管領域自下而上“二合一”“三合一”式的改革陸續實施，統一的市場準入、統一的市場監管、大部門的市場監管體制正在形成。

從天津的角度看，當前經濟發展面臨少有的機遇疊加和政策疊加。京津冀協同發展戰略的實施和自由貿易試驗區等，都將使天津在新一輪改革開放中形成優勢。但是，隨著改革向縱深推進，制約經濟社會發展的體制機制障礙凸顯。同時，市場和質量監管涉及的食品藥品、特種設備安全與百姓生活息息相關，其安全性成為公眾的第一訴求。當前，由于保障安全的不可控因素增多，這些安全問題在新傳媒高度發達的今天極易成為社會關注的焦點、公眾發泄不滿的燃點，處置不當將釀成重大公共危機。所以，一場能從最根本層面回應老百姓重大關切的市場監管體制改革呼之欲出，這也是得民心、順民意的必然之舉。

二、市場監管體制改革的天津實踐

天津市委、市政府審時度勢、科學決策，作出了實施“一個部門管市場”的重大部署，在全國省級層面率先拉開了大部制改革的帷幕，天津市市場和質量監督管理委員會應運而生，于2014年7月30日正式掛牌成立。改革整合了市食藥監、工商、質監局的機構和職責，以及市衛生局承擔的食品安全有關職責，同時整合了三個局的執法機構，設立稽查總隊。在區縣層面，設市場和質量監督管理局，受市場監管委垂直領導，鄉鎮街道設置市場監管所作為區市場監管局的派出機構。這樣，天津從市級層面到區縣、鎮街全部實現了“三合一”，形成全行政區域內垂直管理的“圓柱型”統一市場監管模式。

天津的改革是在簡政放權的大背景下實施的，具有明顯的政策導向性，目標是建立健全一個部門負全責、一個流程優監管、一支隊伍抓執法、一張網格強基層、一個平臺管信用、一個窗口辦審批、一個體系搞檢測、一條熱線助維權的“八個一”工作模式。改革的一大亮點是實現健康產品統一監管。健康產品包括食品、藥品、化妝品、食用農產品、飲用水、煙草、消毒產品及其相關輔料包材等。現代社會的健康產品風險越來越具有關聯性和系統性特征，其不僅表現為低水平制假售假和簡單的質量缺陷，更存在相互交融轉化的可能。因此統一的健康產品監管體系，將更好地消除食品、藥品監管的灰色地帶。

三、市場監管體制改革中面臨的問題

1內部整合的任務艱巨。從“物理整合”到“化學融合”是一個不斷調整磨合的過程，因此內部行政機構的協調是個慢變量。有學者認為，此次改革推行的是“一個部門管市場”的監管模式，將部門間推諉扯皮變成部門內的協調，然而過去“九龍治水”的分段監管模式在本質上仍未完全消除。天津市市場和質量監督管理委員會內設30多個處室，除對辦公室、人事、監察等綜合處室進行整合外，三部門原業務處室的調整仍在摸索中進行。這意味著下一步的市場監管體制改革將面臨內部調整的挑戰。

2基層專業性監管力量有待加強。一是監管對象數量激增。隨著“寬進嚴管”政策的進一步推行，“三證合一”“一照一碼”等舉措更加簡化了注冊登記流程，降低了市場準入門檻。二是監管人員轉型難度較大。以往質監和食藥監并未在鎮街一級設派出機構，監管工作由區縣局和直屬機構承擔。機構改革后，鎮街市場監管所在承接原工商所職能的同時，還增加了快速檢測、特種設備、藥品流通等日常監管職能，而以工商所為班底的市場監管所在專業領域相對缺乏監管經驗。筆者通過調研了解到，普通公務員從初次接觸到完全勝任一線食品藥品監督執法工作，需要較長的時間，專業成長的難度較大。

3新興業態的監管挑戰。近幾年，隨著移動互聯網技術的迅猛發展，電子商務行業呈現出移動化、模塊化、碎片化三大發展方向，并相應形成所謂“微商”的三類模式，這些新興經濟形態無不促進傳統市場監管模式的革新。2014年我市共查處網絡交易違法案件90件，處罰金額達1517萬元，與去年相比，分別增長了23333%和43794%。由此可見，伴隨著網絡市場主體井噴式增長，網絡違法案件數量也在呈現井噴式上升。

四、全面深化市場監管體制改革，

開辟天津新路徑

1加強重點領域監管，建立高效組織保障。強有力的監管機構是政府監管職能得以有效施行的組織保障。監管機構需要借助其組織職能實現監管目標，根據監管機構職能分離的原則，使決策、執行與監督由不同部門或人員行使，保持各自的相對獨立性，實現相互制衡。可借鑒國內外發達地區的先進監管經驗，適時設立食品安全監管局，作為市場監管局的內設二級局，建立“一個部門為主、相關部門配合、職能相對集中”的食品安全監管體制。

2打造基層人才隊伍，筑牢改革力量基礎。市場監管重點在基層，難點也在基層。應積極適應大市場監管體制調整，加強執法隊伍和執法能力建設，強化干部教育培訓，改革考核評價體系，提高執法人員的綜合素質和能力水平，并將能力建設經費納入各級財政預算予以保障。通過舉辦專業領域監管等培訓班，提高基層干部履職能力。搭建基層所長學習交流平臺，加大所長競爭上崗和輪崗交流力度，開展優秀所長評選活動。

3緊密依托大數據，實現信息化市場監管。借助大數據技術，革新監管模式，構筑“信息主導監管”格局，有效實現對“寬進”后市場主體的長效管理。實施商事主體經營異常名錄制度、食品“黑名單”制度，使信用記錄在登記許可審批、銀行貸款等多個領域得到應用;此外還可以探索建立社會協同共治機制，依托企業信用信息數據探索基于大數據的信息監管等。

4大力扶持小微企業，積極促進大眾創業。企業活力是經濟發展的動力，小微企業是未來經濟發展新的增長點。與投資對經濟增長的快速拉動不同，企業發展是一個慢變量，對經濟發展的影響是持續提高的過程。依托企業信用信息公示系統，進一步完善小微企業名錄，結合小微企業面臨的突出問題，優化投資環境。從準入環境和競爭秩序等方面，創新體制機制，放寬準入，優化服務，為創業者提供高效便捷的服務。

5提升財政保障，解決好“財和物”的問題。按照“執法資源向一線傾斜”的原則，整合優質執法資源，改善基層執法條件，加大基層執法保障力度。改革財政體制設計，設立市場監管專項經費，明確預算、支出、管理、使用等辦法。設立并規范舉報獎勵資金的各項制度。改善監管條件、升級執法裝備，推廣運用電子取證設備、指紋機、臉譜等現代化手段和方式裝備注冊登記和執法辦案，提升監管現代化、科學化水平。

馬克思說：“理論在一個國家實現的程度，總是決定于理論滿足這個國家需要的程度。”近兩年來，重新煥發出活力的天津在實踐中不斷驗證著黨的十八屆三中全會提出的“全面深化改革”戰略決議的正確性。我國經濟的每一次破繭成蝶，靠的都是體制創新激發市場活力。市場監管體制改革是涉及全局性的重大改革，是簡政放權、轉變職能的“先手棋”。在社會階層日益固化、分利集團日益增加的今天，唯有全面深化改革，不斷提升治理能力，以斷腕之痛換取市場經濟之繁榮，奠定經濟緩中趨穩之基，才能建構市場秩序新體系，適應經濟發展新常態。

作者單位：天津市河北區市場和質量監督管理局

責任編輯：朱 健