中國公路：30年的爭議與改革

公路里程數的不斷增長并沒有扭轉我國收費公路連年虧損的處境，這與公眾印象里高速公路的“暴利”收費形成了強烈對比。

7月21日，交通運輸部就《收費公路管理條例》的修訂向社會征求意見，持續已超30年的中國公路收費政策，再次迎來改革契機。回顧30年，在公路收費的政策中，中國公路建設突飛猛進，而與此同時，收費亂象與爭議之聲也日漸凸顯，改革勢在必行。不收費的那些年

在新中國成立之后的很長一段時間內，司機開車上路不必考慮“要交錢”的事情。

新中國成立以后至80年代初，中國的公路基礎設施建設，資金來源單一，除邊防公路外，國家幾乎沒有投入，公路的修建和養護主要依靠公路養路費和民工建勤。

這樣的大背景下，中國的公路建設緩慢，公路交通漸漸成為制約國民經濟發展的“瓶頸”。

改革開放以后，中國經濟迎來了飛速發展的“春天”，民眾的出行需求日益頻繁，國內外貿易規模不斷擴大。

不過，改革開放之初，中國公路建設以財政資金為主，資金嚴重短缺，路網發展滯后，交通供給能力不足和效率低下的問題凸顯，“行路難”成為制約國民經濟和社會發展的重要因素。

根據交通運輸部的數據，從1978年到1984年，全國公路貨運周轉量增長了51%，客運周轉量增長了156%。與此不相適應的是，公路基礎設施嚴重滯后，數量少、等級低、路網連通度差，從1978年到1984年，全國公路總里程僅由89.02萬公里增長為92.67萬公里，6年間共增長4.1%。

到1984年底，全國二級及以上公路里程只有1.9萬公里。全國37%的公路是簡易的等外公路，近30%的公路晴通雨阻。

收費模式的確定與效果

“要想富，先修路”。1984年12月，國務院召開常務會議將“貸款修路、收費還貸”確定為促進公路事業發展的四項優惠政策之一。

自此，收費公路開始發展，銀行貸款、發行債券等融資方式逐漸成為了公路交通基礎設施建設最為主要的資金來源。

到了1997年，當年出臺的《公路法》對“貸款修路，收費還貸”政策從法律的層面進行了明確和規范。

《公路法》明確了民間資本與外資均可依法投資經營收費公路。還明確規定收費期限、收費標準、收費站點的設置均由省一級政府依照法律規定設定和批準。

2004年國務院頒布《收費公路管理條例》，條例明確了中國公路發展應當堅持非收費公路為主，適當發展收費公路；除法律規定的例外情況，二級以下（含二級）公路不得收費。

根據這個條例，政府還貸公路最長收費不得超過15年（中西部為20年）；經營性公路最長收費不得超過25年（中西部為30年），而“收費公路的收費期限屆滿，必須終止收費”。

30年間，收費政策對于中國公路發展的促進作用顯而易見。根據官方數據，截止2014年底，全國公路總里程達到446.39萬公里，是1984年底的4.8倍。而在中國現有公路網中，超過98%的高速公路、61%的一級公路和42%的二級公路，都是依靠收費公路政策建成的。

錢都去哪了

30年來，高速公路從無到有，非高速公路也如雨后春筍般出現。與公路里程的快速增長相伴而生的，還有關于公路收費的爭議之聲。

此間，2012年7月，國務院發布《關于批轉交通運輸部等部門重大節假日免收小型客車通行費實施方案的通知》。從當年的國慶長假開始，春節、清明節、勞動節、國慶節四個國家法定節假日，以及當年國務院辦公廳文件確定的上述法定節假日連休日中，小客車可免收通行費。

不過，節日公路免收費的政策并不能消弭輿論對于“買路錢”的爭議。

輿論中，一邊是，業內人士認為“沒有收費公路政策，就沒有中國公路交通的今天”；一邊是，民眾開始抱怨收費站點太多，“買路錢”太貴，一些地區曝出公路“亂收費”，甚至收費腐敗等亂象。

那么，在民眾的不理解中，收費修路的賬簿到底如何？收費公路究竟是贏是虧？錢都去哪了？

北京交通大學教授、博士生導師徐猛說，我國高速公路的統計數據之所以看起來盈虧成謎，源于當前公路管理部門和公路企業不同的統計方式。

首先需要明白兩個概念。目前，我國的收費公路按屬性劃分，可以分為政府還貸公路和經營性公路兩種，分別占全國收費公路里程的64.0%和36.0%。而在收費高速公路中，政府還貸高速公路6.01萬公里，經營性高速公路4.66萬公里，分別占收費高速公路里程的56.3%和43.7%。

經營性公路項目一般由國內外的經濟組織投資建設，從企業設立、融資、項目建設、經營管理等，都按市場化運作。政府還貸性公路則是政府交通主管部門通過向銀行貸款，組織建設、管理，建成后通過收取車輛通行費還貸。

由此可見，被指暴利的高速公路公司的盈利其實屬于市場行為，上市公司本身即以盈利為目的。由交通部及各省級交通廳公布的收費公路公報中所涵蓋的，是政府還貸公路和經營性公路的總和。

收費公路又因何虧損？通過分析《2014年全國收費公路統計公報》可以發現，還本付息一直是收費公路支出中的大頭。公報顯示，2014年度，全國收費公路支出總額為5487.1億元，其中，還本付息支出4207.7億元，占比高達76.7%。

徐猛指出，高速公路公司的高利潤率主要在于其計算成本支出的方式。公路公司所計算的支出中，主要針對運營成本即公路的養護、人工成本等，但其前期的投入是巨大的。這些公司在公路建設初期需要融資、借貸，成本以千億元為單位，這導致了高速公路負債率居高不下。

即便是2013年毛利率高達68.45%的吉林高速公路股份有限公司，目前仍背負高達7.8924L元的債務。該公司于2012年6月發行了一批為期七年的8億元的公司債券，票面年利率為5.5%，每年付息一次，到期一次還本。扣除發行費用人民幣1080萬元，實際募集資金凈額，為人民幣7.892億元。這8億元的債券如果到期償付，均攤到這七年的利潤上，無疑會令該公司的盈利不再那么“暴利”。

徐猛進一步解釋，目前外界所看到的“暴利”收費公路公司，多在我國的東部地區。這些地區對于繼續修建公路所需的前期投入壓力較小，所以利潤率相對較高。但對中西部地區而言，新公路的發展需求仍然很大。由此可見，我國收費公路短時間內仍可能面臨較高的債務負擔，還本付息壓力巨大，這也是交通部發布的公報顯示連年虧損的原因所在。

交通運輸部公路科學研究院公路交通發展研究中心主任虞明遠則指出，目前我國公路的建設成本逐年上升，增加了債務規模。他舉例說，按去年的平均造價，一條四車道高速公路每公里平均7700萬元，而在2000年只有約3200萬元，有些西部山區橋隧成本甚至更高。

然而，正是在西部地區，公路建設迫在眉睫。經濟要發展，交通是基礎與先導。在中央和地方政府的要求下，各省高速公路國有企業不得不“硬著頭皮開32”。如藏區高速公路建設，據四川高速概算，其成本高達1.3億到1.5億元每公里，在2011年銀行貸款不到位的情況下，中央三令五申催促四川開工。“這樣的公路，哪怕中央給60%的資本金，還是照虧，路修好后收的錢，連收費員都養不起！”一位四川高速公路的內部人士說。

成本居高不下的同時，高速公路的運營管理支出逐年擴大，今年比去年增加77億元。

管理支出包括的科目眾多，如信息工程、設備維護、人員工資保險、車輛維修燃油、水電取暖、事故救援等。

信息公開刻不容緩

面對收費公路逐年虧損的數據，不少民眾都在網上發問：為什么外國的高速公路很少收費，而中國的普遍收費？收回投資后，中國高速公路為何仍然繼續收費多年？

但據不完全統計，世界上共有70多個國家采取收費公路的形式建設和發展高速公路，收費公路總里程約30.4萬公里。尤其是近20年來，實施收費公路政策的國家數量不斷增加，收費公路規模也不斷擴大。大多數發達國家保持了相對平穩的增幅和增速，而發展中國家則表現出收費公路數量增多、增速快等特點。在東亞、拉美和非洲的一些國家，收費公路政策成為支撐高等級公路建設的主要政策，盡管收費公路建設引入時間不長，但收費公路里程增長較快。

既然公路收費世界范圍通用，為何我國的收費公路卻屢屢遭受非議與不解？信息不夠透明是主要原因之一。

在收費公路信息公開方面，或許可以借鑒日本的做法。盡管日本的高速公路全部收費，但收費公路政策仍然得到了社會公眾的理解和支持，這主要得益于其完整、及時的信息公開。

2005年，日本道路公團民營化后，重新組建了6家高速公路管理公司和一家半官方性質的債務償還機構（JEHDRA）。高速公路公司收取的通行費收入，在扣除必要的養護運營支出后，全部交由債務償還機構，用于統一償還貸款。高速公路管理公司的利潤基本與通行費收入無關，而主要來自于服務區、停車場等服務設施收入。

日本國土交通省聯合JEHDRA對每年的通行費收入、公路建設成本、養護運營支出、還貸支出等進行詳細預測，推算出2050年可以償還貸款后，將高速公路的收費年限定為45年。同時，整個詳細的測算過程向社會公布。每年的通行費收入、養護運營支出、還貸支出等也都向社會公布。

徐猛認為，雖然信息公開是政府一再強調的，但是對于高速公路公司而言，當前要真正做到運營過程中的所有信息公開還是很難的。高速公路公司都有信用評級，如果將財務信息真正透明化，可能會對公司的信用評級產生影響，甚至面臨破產的壓力。但是徐猛也指出，信息透明公開是大勢所趨，當管理運營達到規范化時，信息透明公開將水到渠成。

綜合摘編自中國新聞網、《時代周報》