地方本科院校轉型：政府思路與政策設計

張祺午

摘 要 由國家高層主導、各方給予積極回應的地方本科院校向應用型轉型的工作在2013年全面啟動。目前，國家層面推進本科高校轉型工作主要體現出三大特征，即領導高度重視、政策體系初步形成、國家教育行政部門有序推進。地方層面在《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》發布近1年來，有23個省、市、區發布了實施意見，其中都有針對性地就“推動普通本科高等院校轉型”或“探索發展應用技術型本科教育”進行了規劃部署，但在總體要求、轉型目標、轉型任務和保障措施等方面也根據區域實際做出側重點有所不同的政策安排。

關鍵詞 地方本科院校；轉型；應用技術型本科；政策體系

中圖分類號 G649.20 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）12-0011-06

2013年，全國有普通本科院校1170所，其中地方本科院校668所[1]。這一年應屆大學畢業生人數達到699 萬人，被稱為史上最難就業季，而到2015年這一數字預計將達749萬人，大學生就業難現象將更加凸顯①。據教育部對2012年普通高校畢業生就業率的統計來看，就業率最高的是“985”高校畢業生，其次是高職院校畢業生，第三位是“211”大學畢業生，地方普通高校的畢業生就業率排名墊底[2]。

在高校畢業生尤其是地方本科院校畢業生就業問題成為社會普遍關注問題的同時，人力資源市場卻反映，各地眾多企業難以找到所需要的大量應用型人才。這一矛盾突出表明高等教育結構與經濟發展結構的不相適應，專業發展和人才培養與產業需求相脫節。在這樣的背景下，由國家高層主導、各方給予積極回應的地方本科院校向應用型轉型的工作在2013年全面啟動。中央和地方政府出臺了一系列政策，召開了多次會議推進地方本科院校轉型。本文旨在對2013-2015年國家和地方層面推進地方本科院校轉型的政府要求和政策內容進行梳理和分析。

一、國家的轉型思路和政策設計

國家經濟轉型發展，行業產業結構優化升級，信息技術引發的新科技革命，都迫切需要應用技術型人才。引導一批本科高校向應用技術型高校轉型，是大勢所趨。轉型發展是全方位、系統性的改革，國家的轉型思路和政策要求決定著轉型的方向。綜合來看，目前國家層面推進本科高校轉型工作主要體現出三大特征：領導高度重視、政策體系初步形成、國家教育行政部門有序推進。

（一）國家高層領導為轉型“破題”

對于高等教育人才培養與人力資源市場之間的結構性矛盾，國家高層領導十分重視，并提出本科高校轉型的思路。2013 年6 月，在天津舉辦的全國職業院校技能大賽閉幕式上，中共中央政治局委員、國務院副總理劉延東在題為“加快發展現代職業教育為實現中國夢提供人才支撐”的重要講話中明確提出：“要促進中等和高等職業教育協調發展，鼓勵推動地方本科高校向職業教育轉型，使專業結構和層次結構與人力資源需求相適應，以增強學生就業創業能力和職業轉換能力，提高就業率和就業質量。”這一精神在業內外引起巨大反響，成為高校轉型的重要動力。2014年2月26日，中共中央政治局常委、國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，對加快發展現代職業教育做出部署，明確提出“引導部分普通本科高校向應用技術型高校轉型”。

（二）推進本科轉型的政策體系初步形成

2014年至2015年，國家出臺了一系列政策，引導本科轉型工作深入發展。

2014年3月，《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》印發。這是一部指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性的規劃。《規劃》中對本科高校轉型發展提出明確要求，將其作為增強城市創新能力的一項重要任務。這突出表明，推進本科院校轉型對于推動城市走創新驅動發展道路具有重大意義。

同年5月，《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》印發。《決定》對構建現代職業教育體系提出了明確的任務要求，引導普通本科高等學校轉型發展是其中的關鍵一環。《決定》對本科院校轉型的總體目標、主要任務和保障措施進行了明確，為本科院校轉型工作提供了基本遵循。6月16日，教育部等六部門聯合印發《現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年）》，明確提出按照終身教育的理念，形成服務需求、開放融合、縱向流動、雙向溝通的現代職業教育的體系框架和總體布局。《規劃》中提出的職業教育的層次結構，包括初等、中等、高等三個層次的職業教育。而對于高等職業教育，則首次明確“在辦好現有專科層次高等職業（專科）學校的基礎上，發展應用技術類型高校，培養本科層次職業人才”。《規劃》還對本科轉型的原則、方式、途徑等予以明確，為本科轉型工作設計了路線圖。

2015年3月，《中共中央 國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見》印發。《意見》提出，“構建創新型人才培養模式”，并要求“以人才培養為中心，著力提高本科教育質量，加快部分普通本科高等學校向應用技術型高等學校轉型”。

這些有關本科院校轉型的國家政策要求決定著應用型本科教育在整個現行教育體系，特別是在職業教育發展體系當中的地位。政策具體內容見表1。

表1 我國關于本科高校轉型發展的政策要求

序號 文件名稱 關于本科高校轉型發展的要求 發文機關 發文時間

1 《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》 推動高等學校提高創新人才培養能力，加快現代職業教育體系建設，系統構建從中職、高職、本科層次職業教育到專業學位研究生教育的技術技能人才培養通道，推進中高職銜接和職普溝通。引導部分地方本科高等學校轉型發展為應用技術類型高校。試行普通高校、高職院校、成人高校之間的學分轉換，為學生多樣化成才提供選擇。 中共中央、國務院 2014-3-16

2 國務院關于加快發展現代職業教育的決定 引導普通本科高等學校轉型發展。采取試點推動、示范引領等方式，引導一批普通本科高等學校向應用技術類型高等學校轉型，重點舉辦本科職業教育。獨立學院轉設為獨立設置高等學校時，鼓勵其定位為應用技術類型高等學校。建立高等學校分類體系，實行分類管理，加快建立分類設置、評價、指導、撥款制度。招生、投入等政策措施向應用技術類型高等學校傾斜。 國務院 2014-5-2

3 中共中央 國務院關于深化體制機制改革加快實施創新驅動發展戰略的若干意見 以人才培養為中心，著力提高本科教育質量，加快部分普通本科高等學校向應用技術型高等學校轉型，開展校企聯合招生、聯合培養試點，拓展校企合作育人的途徑與方式。 中共中央、國務院 2015-3-13

4 現代職業教育體系建設規劃（2014—2020年） 在辦好現有專科層次高等職業（專科）學校的基礎上，發展應用技術類型高校，培養本科層次職業人才。

鼓勵舉辦應用技術型高校，將其建設成為直接服務區域經濟社會發展，以舉辦本科職業教育為重點，融職業教育、高等教育和繼續教育于一體的新型大學。

引導一批本科高等學校轉型發展。支持定位于服務行業和地方經濟社會發展的本科高等學校實行綜合改革，向應用技術類型高校轉型發展。鼓勵獨立學院轉設為獨立設置的學校時定位為應用技術類型高校。鼓勵本科高等學校與示范性高等職業學校通過合作辦學、聯合培養等方式培養高層次應用技術人才。應用技術類型高校同時招收在職優秀技術技能人才、職業院校優秀畢業生和普通高中、綜合高中畢業生。各地采取計劃、財政、評估等綜合性調控政策引導地方本科高等學校轉型發展。 教育部、國家發展改革委、財政部、人力資源和社會保障部、農業部、國務院扶貧辦 2014-6-16

（三）教育部有序推進本科院校轉型工作

貫徹國家政策精神，國家教育行政部門全面推進本科高校轉型工作。教育部連續兩年將推進本科高校轉型工作作為年度工作重點之一。2014年提出“探索本科層次職業教育”，2015年提出“印發引導部分地方本科高校向應用技術型高校轉型發展改革試點的指導意見，啟動改革試點，有序引導部分有條件、有意愿的地方高校轉型發展”。在2015年全國教育工作會議上，教育部部長袁貴仁指出，要推動地方本科高校轉型發展，加快建立高校分類設置、分類撥款和分類評估制度，為轉型發展提供政策引導和制度保障。在2014年教育部召開的地方本科高校轉型發展座談會上，教育部副部長魯昕指出，引導和推動部分地方本科高校向技術應用型高校轉型是提高地方高校支撐產業升級、技術進步和社會管理創新能力，完善現代職業教育體系的重要任務。力爭用3 年左右時間建成一批地方本科轉型示范學校，形成促進地方本科高校轉型發展的政策體系和體制機制，探索出一條建設中國特色應用技術型高等學校的發展之路。

在教育部的指導下，2013 年6 月應用技術大學（學院）聯盟在天津職業技術師范大學成立。聯盟成員是以應用技術大學類型為辦學定位的地方本科院校，成立時有理事單位37 家。該聯盟成立兩年來，舉辦了多次活動（見表2），圍繞建設應用技術大學的目標，組織成員單位深入開展合作交流、學術研究，推動建立產教融合和協同創新機制。2014年4月，產教融合發展戰略國際論壇在河南省駐馬店市舉行。會議就地方本科高校如何更好服務區域經濟發展方式轉變、產業轉型升級和新型城鎮化進行了深入探討，與會的地方高等學校共同發布《駐馬店共識》，表示愿意成為轉型改革的積極探索者和實踐者。2014年12月，產教融合發展戰略國際論壇2014秋季分論壇在寧波閉幕。教育部副部長魯昕在發言中強調，引導部分地方本科高校轉型發展是國務院作出的戰略部署，是教育領域的一項重大改革，要用十年磨一劍的精神，扎實做好改革試點，積極穩妥地加快這一進程。2015年4月16日，第二屆產教融合發展戰略國際論壇在河南駐馬店閉幕。在閉幕式上，教育部副部長魯昕提出了高校轉型頂層設計的四個“轉變”原則，即轉變辦學思想，服務地方經濟社會發展；轉變辦學體制機制，深化產教融合、校企合作；轉變人才培養模式，培養應用型技術技能人才；轉變教育發展理念，增強學生就業創業能力。

表2 應用技術大學（學院）聯盟舉辦的學術活動

序號 論壇名稱 論壇主題 舉辦地點 舉辦時間

1 產教融合發展戰略國際論壇2014年春季論壇 建設中國特色應用技術大學 河南駐馬店 2014年4月24～26日

2 產教融合發展戰略國際論壇（IFIE）2014年秋季論壇 服務創新驅動發展、促進校企深度合作 浙江寧波 2014年12月6～7日

3 第二屆產教融合發展戰略國際論壇 擁抱變革、創造價值——應用技術大學的使命與挑戰 河南駐馬店 2015年4月15～16日

二、地方的轉型思路和政策設計

《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（以下簡稱國務院《決定》）發布近1年來，大部分省、市、區根據《決定》的指導思想、戰略目標，發布了各自的“實施意見”，對到2020年的職業教育改革和發展進行了整體謀劃和布局。

推動本科院校轉型發展，是各地加快發展現代職業教育的一項核心任務。因此，在各省的“實施意見”中，都有針對性地就“推動普通本科高等院校轉型”或“探索發展應用技術型本科教育”進行了規劃部署，為地方本科院校轉型發展和應用型人才的培養確定了基本方向。

本文對截至2015年4月25日，各地制定出臺的“實施意見”中的相關內容進行整理和分析，以展示各地政府推進本科院校轉型的思路。具體內容見表3。

根據我們掌握的材料，截至2015年4月25日，有23個省份根據《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》也制定出臺了相關的文件。其中，山東、貴州、寧夏3省分別是在2012年、2013年和2014年初，先于國務院《決定》制定出臺了“發展現代職業教育的意見”；吉林等12個省市區的文件是在2014年制定出臺的，上海等7個省市區的文件是在2015年制定出臺的。

通過對23省的文件進行分析，可以發現，有20個省區市“實施意見”對推動地方本科院校向應用技術型院校轉型有明確表述，但側重點有所不同。本文基于以下四個關鍵詞來分析各地政府的推進思路。

（一）關鍵詞一：總體要求

國務院《決定》提出了“引導普通本科高等學校轉型發展”的總體要求。在各地的文件中，與國家的要求保持一致的省份有四川、湖南、江西、河南、河北、湖北、內蒙古、遼寧、黑龍江等地區。提出“推進”或“推動”普通本科院校轉型發展的有廣西和吉林兩地。另外，江蘇提出“探索發展應用技術型本科教育”，安徽提出“加快發展應用技術型本科和專業學位研究生教育”，廣東提出了“優化現代職業教育層次結構”等總體要求。

整體而言，各省確定的到2020年本地區本科院校轉型的總體要求積極回應了國家的戰略部署，同時也基本反映了各省職業教育事業發展的基礎狀況。

（二）關鍵詞二：轉型目標

國務院《決定》提出，引導一批普通本科高等學校向應用技術類型高等學校轉型。國家確定的本科轉型總體目標為各地制定本地區本科轉型發展的總目標提供了依據。廣西、湖南、甘肅、江西、廣東、陜西、云南等地區在本科院校轉型目標的表述上采用了與國務院《決定》非常接近的描述，體現出與國家戰略要求的高度一致性。

有些地區在本科院校轉型目標上更加注重強調本地區的特點和需要，如河北提出，“圍繞我省經濟社會發展戰略重點和產業轉型升級需要，引導部分本科高校向應用技術類型高校轉型發展”；上海提出，“參照本市高校二維分類體系，鼓勵一批行業特色鮮明的市屬本科院校服務產業升級和制造業創新，與企業緊密合作，逐步向應用技術類型高等學校轉型發展”。

一些地區還根據當地本科院校發展情況，制定了具體的轉型院校數量要求，如河南提出，到2020年，重點建設10所示范性應用技術類型本科院校；吉林提出，支持20所左右普通本科院校整體和部分高校的分院（專業）向應用技術類型轉型，到2020年，應用技術型高校在校生達到25萬人以上；遼寧提出，重點建設10所左右以舉辦本科職業教育為主的應用技術型高等學校；黑龍江提出，以重點建設的6 所特色應用型本科院校為引領，引導一批普通本科高等學校向應用技術類型本科院校發展。

有的地區更加重視本科院校轉型工作與國際的接軌，如江蘇提出“支持中外合作辦學建設世界高水平應用技術型高校”。

（三）關鍵詞三：轉型任務

關于本科院校轉型的主要任務，國務院《決定》明確了采取試點推動、示范引領等方式，引導一批普通本科高等學校向應用技術類型高等學校轉型，重點舉辦本科職業教育。獨立學院轉設為獨立設置高等學校時，鼓勵其定位為應用技術類型高等學校等內容，確定了引導轉型的基本方式和原則。總體看，圍繞國家部署，各地確定的本科院校轉型任務主要集中在以下方面。

一是明確院校轉型和專業轉型同步推進。一些地區在進一步強調國務院《決定》明確提出的院校轉型的同時，還進一步深化轉型工作，提出了專業轉型的任務，如四川提出“推動本科專業（群）、二級院系及部分地方本科高校轉型試點”；江蘇提出“鼓勵應用技術型本科高校將專業設置由學科定位轉向職業崗位分類，傾斜支持品牌專業建設”。

二是細化轉型的方式和內容。如河南提出“調整普通本科招生規模，擴大應用技術類型本科招生計劃”；湖北提出“應用技術類型高校要重點加強實踐教學環節和‘雙師型教師隊伍建設，大力推進校企合作、工學結合，把融入地方經濟社會發展作為轉型發展的突破口”；黑龍江提出“本科層次職業教育重點服務企業特別是中小微企業的技術研發和產品升級，建設服務企業創新基地和特色專業技術研發協同創新基地”。

三是強調建立銜接通道。如內蒙古提出“試點高等學校應根據人才培養的類型、規格、質量要求，與普通高中、中職、高職有效銜接，搭建技術技能人才成長‘立交橋。建立中職、高職、應用技術本科、專業學位研究生相銜接的職業教育人才成長通道。凡舉辦應用技術本科教育的高等學校，要逐步提高招收中職和高職優秀畢業生的比例，還要安排一定數量的招生指標從一線勞動者中選拔優秀人員接受應用技術本科教育”；河南提出“鼓勵本科高等學校與示范性高等職業學校通過合作辦學、聯合培養等方式培養高層次應用技術人才。應用技術類型高等學校同時招收在職優秀技術技能人才、職業院校優秀畢業生和普通高中、綜合高中畢業生”。

（四）關鍵詞四：保障措施

關于保障本科院校轉型的措施，各地大多遵循國務院《決定》的要求，以實行分類管理和招生、投入等政策傾斜為工作抓手。但也有部分地區提出了一些有特色的保障舉措，如四川提出，“在招生政策、經費投入、政府補貼、購買服務、設置專業碩士學位授權點等方面向轉型試點院校傾斜支持”； 湖北提出，“制定發展措施和資源配置向應用技術類型高等學校傾斜政策”。