基層協(xié)商民主叩響由管理向治理轉型之門

李小園

黨的十八大報告明確指出，“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”。黨的十八屆三中全會《決定》提出“國家治理體系和治理能力”“社會治理”“政府治理”等概念，積極推動由“管理”向“治理”的轉變。基層協(xié)商民主，既是我國協(xié)商民主體系的重要組成部分，又是推進地方政府從管理向治理轉型的重要抓手。本文以基層協(xié)商民主在浙江的實踐為例，對此作一些探討。

浙江省是市場經濟的先發(fā)地區(qū)，民眾的權利意識和民主意識相對較強，也因此成為基層民主政治試驗的熱土，基層民主的制度創(chuàng)新一直走在全國前列，先后涌現(xiàn)出了諸如“民情溝通日”“民主聽證會”“民主評議會”“居民議事會”“行業(yè)工資集體協(xié)商”“工會社會化維權”等多種制度化的協(xié)商民主形式。溫嶺市首創(chuàng)的“民主懇談”制度，更是堪稱近幾十年來誕生的制度化水平最高的基層協(xié)商民主形式。正如學者任中平所認為，如果說四川的經驗主要集中在民主選舉方面的話，而浙江的經驗則主要集中在民主協(xié)商方面，分別代表了各具特色的兩種基層民主發(fā)展模式，即選舉民主模式和協(xié)商民主模式。從實效來看，浙江省各種形式的基層協(xié)商民主實踐，凸顯了黨委、政府與社會各界的溝通對話亮點，既增進了官民之間的信任合作，提高了基層治理的實效，又有效地增強了基層官員和民眾的民主意識、協(xié)商意識以及合作意識。以浙江衢州模式為例，常山縣自2005年11月創(chuàng)建了“民情溝通日”制度以來，堅持確定每月10日為固定的民情溝通日，以行政村為單位，由村黨組織或村委會在相對固定的場所召集廣大村民開展活動。活動主題是“聽民聲、察民意、知民情、解民憂、幫民富”?；顒咏M織者依照相關制度設計，事先確定活動主題，公告于廣大民眾。經過一定時間的醞釀，鄉(xiāng)村干部與村民群眾就相關問題開展面對面的交流，當面聽取意見，共同協(xié)商對策，并當場作出承諾，及時予以辦理?；顒雍缶拖嚓P問題和情況的處理作出信息反饋。學者應小麗認為，常山縣的“民情溝通日”制度建構了獨特的溝通與協(xié)商機制，并將其嵌入農村利益協(xié)調與整合過程。村民群眾可以借助民情溝通的活動平臺充分表達自己的意愿和利益需求，使各種信息和意見充分地呈現(xiàn)在決策者面前，既彌補了選舉之后村莊治理的民主化缺陷，也有效地增強了村民的公共參與熱情，促進了村民公共參與的理性化與有序化。該活動的積極意義在于對民情溝通活動的時間、場所、組織者、議題、方法、步驟、職責分工以及解決問題的途徑、期限等均作出了具體明確的規(guī)定，形成了一整套保障村民公共參與的機制和規(guī)則，賦予在民主協(xié)商基礎上形成的公共決策以必要的合法性和權威性。

鑒于常山縣的成功經驗，2006年6月6日，衢州市委下發(fā)了《關于在全市農村建立“民情溝通日”制度的通知》，在全市范圍推廣建立“民情溝通日”制度。至2007年6月底，全市106個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）2597個行政村，全部開展了“民情溝通日”活動，妥善化解矛盾糾紛2520件（次），有效地促進了農村社會的和諧穩(wěn)定。

在推廣“民情溝通日”制度的過程中，衢州的江山也創(chuàng)造出了以大陳村為代表的村級重大事項民主協(xié)商制度。具有明確的協(xié)商內容和參與主體對象，協(xié)商的內容確定為“三重一大”，即重大決策、重要村干部的任免、重大項目安排和大額度資金使用。參加民主協(xié)商的對象為村民代表、黨員、退休老干部，并根據(jù)協(xié)商內容適時邀請鄉(xiāng)黨委、政府有關領導，或吸收駐村干部、專業(yè)技術人員參加。民主協(xié)商以專題協(xié)商、書面協(xié)商、懇談協(xié)商三種形式進行。協(xié)商前，提前通知參加民主協(xié)商的人員，讓其有足夠的時間調研和思考，以提高協(xié)商質量;協(xié)商時，讓村民暢所欲言，對村民提出的意見和建議，根據(jù)需要采取舉手表決、無記名投票、民主測評等方式，強化成果運用。村民提出的意見和建議，均指定專人負責記錄，經整理后形成書面意見，分別向村“兩委”、鄉(xiāng)黨委政府及有關部門報送。村“兩委”對民主協(xié)商后的重大事項決策和執(zhí)行情況，除有保密規(guī)定外，在一定范圍內適時公開，以接受各方監(jiān)督。大陳村的村級重大事項民主協(xié)商制度，以健全的制度形式將“民情溝通日”制度從一種溝通機制轉變成一種常態(tài)化的村莊民主治理機制，在促進村莊治理的民主化以及提升村莊治理績效上邁出了可喜的一大步，大陳村也先后榮獲中國歷史文化名村、中國最美鄉(xiāng)村提名獎、浙江最美村莊、省級衛(wèi)生示范村、省級農村基層黨風廉政建設示范村、省級旅游示范村、首批中國傳統(tǒng)村落名錄、中國村歌發(fā)祥地等榮譽稱號。

1？郾基層協(xié)商民主是地方政府科學決策的重要基礎。協(xié)商民主是以平等、自由的對話、討論、爭辯為手段的公共協(xié)商式的民主，其包容與妥協(xié)體現(xiàn)得更為充分。因此，這種民主是一種利益均衡型政治，而非“利益積聚型政治”。因此，重民智、集民意、聽民聲，以平等、自由的對話、討論、商量著辦事成了協(xié)商民主的重要內容。“商量辦事”曾經被毛澤東同志稱為“新民主主義的議事精神”。習近平總書記指出：對于群眾正常、合理、善意的批評和監(jiān)督，不論多么尖銳，我們都要歡迎，不僅“忠言不能逆耳”，更要“敏于行”。作為執(zhí)政者，我們政治智慧的增長、治國理政本領的增強，無不源于人民群眾的實踐。重大工作和重大決策識民情、接地氣，知民情、解民憂、紓民怨、暖民心，這些都離不開多商量、會商量。

基層協(xié)商的關鍵是要找準群眾關心、關注的熱點難點問題，而最能影響基層民主發(fā)展的地方在基層，大量群眾最切身的利益更是在基層，要將群眾的提案、建議案以及社情民意擺到協(xié)商議題中來，設計方面要事先考慮“為何協(xié)商、和誰協(xié)商、協(xié)商什么、何時協(xié)商、怎么協(xié)商、協(xié)商后如何執(zhí)行、協(xié)商結果如何處理反饋”等問題，要堅持重要會議請群眾列席，重大調研視察請群眾參與，民主監(jiān)督請群眾參加，重大民生建議請群眾參謀;在確定提案內容、協(xié)商議題和重點調研視察主題上，把廣泛聽取群眾意見和建議作為必經程序，真正做到訪民情、表民意、聚民智、借民力、惠民生、化民怨，只有這樣才能有效調動群眾有序政治參與的熱情;同時，廣大干部可以將群眾提出的有價值的意見和建議，轉化為科學決策的參考，或直接轉化為決策部署，做到“取之于民，用之于民”。

2？郾基層協(xié)商民主是化解社會矛盾促進社會和諧的重要途徑。改革開放30多年來，隨著我國經濟的快速發(fā)展，經濟社會發(fā)展不平衡、貧富差距等社會問題也逐漸暴露出來，社會的和諧穩(wěn)定遭遇挑戰(zhàn)。社會穩(wěn)定的基礎和關鍵在基層，如果基礎不牢，將難以實現(xiàn)長期的和諧穩(wěn)定。特別是那些涉及人民群眾利益的決策和工作因未與群眾進行充分協(xié)商而缺乏廣泛的民意基礎，往往容易導致群體性事件的發(fā)生。因此，要實現(xiàn)長期的和諧穩(wěn)定必須首先關注基層建設。如何妥善處理好進一步的改革、發(fā)展和社會穩(wěn)定問題，基層協(xié)商民主能夠、也應當發(fā)揮重要的作用。一方面，由于涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層，因此，圍繞這些決策和工作的協(xié)商也應主要在基層開展;另一方面，社會主義協(xié)商民主彌補了選舉民主中多數(shù)原則下贏家通吃的局限和少數(shù)人意見、利益被忽視的弊端，更為重要的是，通過廣泛的、多層次的民主協(xié)商，有利于在國家治理體系中擴大共識，促進社會和諧。社會主義協(xié)商民主制度是以“平等包容”“和而不同”為其重要原則，雖然利益的矛盾關系往往使法治社會的公正一般只能做到程序上的形式公正，但協(xié)商民主過程中以權利平等為基礎，以平等對話、平等討論、相互理解和包容為前提的特點恰好彌補了這一不足;同時協(xié)商民主中原有平等的社會關系和良好的政治環(huán)境，能為尋求最大公約數(shù)的原則凝聚社會共識，更好地解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會的和諧穩(wěn)定。

3？郾基層協(xié)商民主需要各類草根性的制度載體為依托。協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。基層群眾充分參與基層公共事務管理，拓展了民主的深度和廣度，有利于推進協(xié)商民主制度化、程序化與規(guī)范化。在當下的基層協(xié)商民主實踐中，尤其需要一些鄉(xiāng)規(guī)民約式的制度來落實群眾的民主管理權利。一種是鄉(xiāng)規(guī)民約式的協(xié)商議事制度。這種以原有的制度體系框架與本地的基層治理環(huán)境相結合，以及以鄉(xiāng)規(guī)民約的方式規(guī)定在基層公共事務中不同群體之間、群眾與基層自治組織及基層政府之間采用的溝通方式，體現(xiàn)了多樣性和靈活性的特征，并與當?shù)氐慕洕鐣l(fā)展和人文環(huán)境緊密相連。比如溫嶺的民主懇談、杭州的“湖濱晴雨”、衢州的常山、江山的大陳村等就是這類草根性協(xié)商模式的代表。另一種是草根性的問責與監(jiān)督制度。當前基層民主協(xié)商問責與監(jiān)督制度主要有兩種方式：一是民主評議會和村（居）務監(jiān)督委員會，典型的是浙江玉環(huán)縣實施的民主評議監(jiān)督村干部形式;二是基層監(jiān)督委員會制度建設，典型的有浙江武義縣的“村務監(jiān)督委員會”制度建設，其方法是由村民直選產生具有獨立性和超脫性的監(jiān)委會，它直接對村民大會負責，可以對村“兩委”不按村務制度作出的決定或決策提出廢止建議，以確保村民知情權和監(jiān)督權的實現(xiàn)。以上兩種制度方式表明了問責與監(jiān)督制度在協(xié)商民主中的積極作用，最大限度地促成了“黨政群共商共治”的和諧局面，更好地實現(xiàn)了由社會管理向社會治理的遞進和轉變。

4？郾基層協(xié)商民主倒逼政府部門自覺適應從管理向治理的領導模式轉型。浙江基層協(xié)商民主的實踐，在很大程度上就是一個由政府幫扶搭建的基層自治平臺，讓群眾參與基層治理的整個調研、決策、實施和檢驗過程，以有效解決基層治理中由于公民個體意識增強、利益多元化、觀點多維度帶來的時代難題，變以往吃力不討好的“雙輸”為“雙贏”。而要取得這樣的理想效果，又需要以政府部門自覺適應從管理到治理的轉變?yōu)榍疤?。一是由為民作主向“由民做主”的民本思維轉變。治理區(qū)別于管理的重要特征之一就是強調公共事務相關主體的平等參與和協(xié)商互動，并為此構建多元主體共同參與的平臺，完善多元主體平等協(xié)商機制，從而激發(fā)社會活力。為此，政府部門要改變以往居高臨下、當事事替百姓拿主意做決定的“父母官”的思維定勢，讓群眾對自己的事情自己做主，真正樹立主體多元、平等參與、協(xié)商互動的理念，學會協(xié)商議事、協(xié)商辦事。二是處理好協(xié)商和民主的關系。要防止出現(xiàn)兩種傾向：一種是只注重協(xié)商而忽略民主，將協(xié)商替代民主，這是很危險的。民主是基礎，沒有民主就沒有真正意義上的協(xié)商。另一種是只重視民主而忽略協(xié)商。協(xié)商是更廣泛的參與，沒有協(xié)商，民主就是一句空話。協(xié)商與民主兩者是相輔相成的，不是相互沖突的。要實現(xiàn)兩者的對接互補，就要不斷總結經驗，加強基層協(xié)商民主的頂層制度設計，形成符合國情、符合當?shù)貙嶋H的協(xié)商民主體制機制，努力營造一個又有集中又有民主、又有紀律又有自由、又有統(tǒng)一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的政治局面與良好的政治生態(tài)環(huán)境。三是培育基層民眾政治參與的意識和能力。培育民眾政治參與的意識和能力，是基層民主協(xié)商必不可少的重要環(huán)節(jié)和程序。要培育民眾的權利意識，消除“溥天之下，莫非王土;率土之濱，莫非王臣”的臣民服從意識。我國憲法規(guī)定了“人民當家作主”“中華人民共和國的一切權力屬于人民”，這表明人民是政治意義上的人民，是社會政治生活和公共生活的主體，享有各種政治、經濟和社會權利。所以，一要讓民眾說事議事，培養(yǎng)民眾的家園意識、強烈的歸屬感和責任感;二要提高民眾的政治文化水平，為民眾政治參與提供條件;三要提高民眾的法治意識，使村民知道政治參與是自己的基本權利，使其明白政治參與的價值;四要營造政治參與氛圍，通過村民參政議政活動讓其感受政治參與的有用性和必要性，使參與成為一種習慣;五要給民眾參與協(xié)商留有空間和時間。留有空間，是為解決民眾由于各自生存境遇不同和認識角度不同所帶來的問題，最終形成多數(shù)人可以接受的社會共識;留有時間，是因為民眾在作出新的決定之前需要足夠的心理適應和行為適應時間，經過深思熟慮后才會有好的決策。

習近平總書記曾就社會建設和治理工作強調指出：“一個好的社會，既要充滿活力，又要和諧有序?！比绾问惯@兩者有機統(tǒng)一，關鍵在基層，希望也在基層。浙江基層民主的一系列創(chuàng)新性實踐和做法，寓德治、法治、自治于一體，廣泛發(fā)動基層社會組織和公民個人參與社會治理、實現(xiàn)多元主體共治，有效改變了以往地方政府包攬一切、單打獨斗的職能錯位，既是探索完善社會主義協(xié)商民主體系的現(xiàn)實樣板，又是社會建設從管理向治理轉型的現(xiàn)實樣板，具有一定的借鑒和指導意義。

作者單位：中共浙江省衢州市委黨校

責任編輯：雙艷珍