政府行為選擇與市場逆淘汰

內容提要 污染型產業為什么會在欠發達地區形成聚集，或者說在招商引資過程中欠發達地區政府為什么更為偏好污染型企業？研究發現，除卻欠發達地區先天性的發展稟賦原因外，還有著更為重要的人為因素。企業的環境污染行為客觀上為政府提供了充足的尋租空間，這恰是政府滿足自利性的基本條件，同時，高污染產業的高產值特征也促使企業有能力在接受尋租的同時繼續盈利經營。但之于非污染企業，一方面合法經營特性使得政府滿足額外尋租的空間受到限制，而且相對較低的利潤總量也弱化了被尋租的潛力，長此以往，該對比態勢會在該地市場中形成污染產業逆淘汰非污染產業的現象。與由于市場主體間信息非對稱形成的“阿克洛夫逆淘汰”不同，本文中所講的污染產業逆淘汰的形成主要源于地方政府出于自身偏好而進行的不當干預，它致使各個市場主體間的交易地位出現失衡。所以破解污染產業逆淘汰現象的關鍵在于規范政府的市場干預行為，恢復市場機制的基礎性作用。

關鍵詞 欠發達地區 污染企業 政府偏好 市場逆淘汰 治理對策

〔中圖分類號〕D035 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2015）11-0102-09

就目前而言，地方政府的基本職能即在于促進地方經濟的發展，這一點在欠發達地區政府的日常運作中表現得更為明顯。客觀上，較差的經濟發展稟賦迫使欠發達地區政府不得不花費更多的精力來招商引資以促進本地區的經濟發展，但是欠發達地區在招商引資過程中一般很難引進優質的企業投資，所以只能退而求其次引進一些發達地區因產業結構升級而轉移出來的污染企業，這在一定程度上導致了污染產業在欠發達地區的聚集。但是大量的欠發達區域與污染產業之間的地域重合是否都是源于區域發展稟賦較差的非人為因素呢？事實上，不完全如此。分析發現，欠發達地區政府部門出于包括財政在內的多方面因素考量，在同等條件下有著對引進污染企業而非非污染企業的明顯偏好，①這使欠發達地區的環境污染在客觀的發展稟賦原因之外又增加了一層人為因素，甚至人為因素在欠發達地區污染聚集的過程中發揮著較先天因素更大的作用。就欠發達地區的環境治理而言，發展稟賦上的困境在短時間內難以有效緩解，但欠發達區域對污染產業的明顯偏好之原因卻值得探討。

一、產值空間與法律管制：污染產業發展的社會環境

經過30余年的區域優先發展，我國東部地區開始追求產業的轉型升級，一方面在引進投資的過程中日益變得“挑剔”起來，對優質高科技產業表現出了越來越濃的興趣，另一方面也開始加大力度對產業結構進行調整，在這一過程中，一些高污染低產值產業將會逐步被排擠出發達地區。在越發達的地區這種趨勢表現得越明顯，經濟發達的蘇州在2000年以來僅向蘇北宿遷一市就轉移了500萬以上項目共484家，涉及金額481.3億元，但這主要是熔體紡、化纖、鎂合金等高污染產業。《蘇宿共謀轉型升級 24家企業投奔宿遷》，參見http：//news.2500sz.com/news/szxw/mcbd/zjxw/2011/8/24/1093198.shtml.事實上，隨著不斷推進的全國范圍內的工業化，可以想象在不久的將來將會有越來越多的發達區域追求不同程度的產業升級，而愿意接受污染產業的區域客觀上也將會越來越少。但當污染產業逐步萎縮的同時，污染產業產品（例如電力、油料以及其他多種類型的化工產品）對于經濟發展乃至整個社會運轉的重要性并未隨之下降，而產品用途的廣泛性與生產區域不斷縮小之間的疊加必然會推動污染產業產品價格的上漲，并最終不同程度地提高污染產業的產值空間，這方面較明顯的例子就是在生產過程中有嚴重污染但工業用途廣泛的化工產品，如環己酮在我國的消費量從2004年的28萬噸上升到了2010年的71萬噸，但與此同時生產該產品的企業卻下降到了6家，而產品價格也由2000年的6000元/噸上漲到2010年的17000元/噸，《2009-2013年中國環己酮行業市場調查與發展前景預測報告》，2009年5月。產值空間明顯擴大。

但與此同時，改革開放在引進外資的同時也在思想意識中注入了來源于發達國家的后現代理念，比如環保意識、宜居概念等。這些后現代理念的吸引力使其迅速在社會中傳播開來甚至成為國民衡量生存狀況的一個重要標準，同時，這些理念也成為了政府部門設置以及行政決策的重要考量因素。在這些理念的影響下，“環保”逐步演變成了社會主流話語，各級政府設立了專職的環保機構，并根據實際狀況制定了針對性的地方性環保法規。具體的條款雖然不盡一致，但都包含了一個基本內容，即對污染環境的企業進行不同程度的具體處罰，如江蘇省2011年通過的《環保監督管理辦法》就針對不同的情節要做出1萬到3萬元不等的罰款及其他配套處罰，山西省和西部地區的新疆（主要是在石油開采方面）都做出了類似的處罰規定。雖然多年來我國環境質量并未因為環保法律法規的存在而得到有效保證，但它的存在卻客觀上為污染產業的運行設置了一個合法性標準，標準的作用在于界分企業在污染方面的合法經營和非法經營，并對企業的污染行為設定具體的處罰措施及幅度。處罰標準在不同區域之間雖然有一定差異，但每個省區均制定了類似的一部或多部法規，這就使轉移到欠發達地區的污染企業的生產經營事實上常常處于環保違法的灰色狀態，也恰恰是該灰色狀態客觀上為政府創造了一個幅度相當大的正常稅費繳納之外的“額外”管制空間，而這一空間的存在將是政府諸多理性行為選擇的基礎。

二、地方政府、企業和公民：污染產業發展的關涉主體

污染產業的區域遷徙對接受地區而言顯然不是一個孤立事件，對于社會環境中的各個關涉方均會產生不同程度的沖擊，而針對這一事件，關涉主體自然也會基于不同的利益立場而在三方博弈中采取相應的行動策略，因此分析三方互動前有必要首先分析關涉主體的立場。

1.財政動機、環境保護與社會穩定：地方政府的治理糾結

對于政府而言，非直接生產部門的屬性決定了其組織生存及正常運行必須依賴于對組織外資源的提取，這種提取以財稅為主要表現形式。除卻組織存在所必須的資源以外，政府作為主要的公共產品供給者同樣也需要大量的財政資源來提供包括社會保障、基礎設施建設及社會安全等在內的公共服務，而就目前中國而言，政府財稅收入絕大部分源于工業和制造業經濟，尤其是2006年廢除農業稅之后，情況更是如此。但對于欠發達地區而言，一方面由于缺乏基本的發展稟賦，所以在投資尤其是優質工業投資引進上面臨很大的困難，另一方面農業稅的廢除，使欠發達地區財政緊張的情況更為嚴重，趙少欽：《農業稅減免后鄉鎮財政狀況調研報告》，《洪范評論》第3卷第2輯，2006年。雙重壓力下的地方政府為了保證基本的財政收入，不得不引進發達地區淘汰下來的污染性產業。

但是引進污染產業的同時，不可避免地會造成污染甚至社會沖突，近年來因為重大環境事故而丟官的現象也屢屢發生，但對于地方政府而言，提高環保標準、嚴格執行環保法規就意味著增加企業的經營成本，在此基礎上該區域在招商引資上的競爭力也會受到影響。所以地方政府在這個問題上面臨兩難選擇，但綜合考慮，環保雖然重要，但比之于緊迫財政而言，則要遜色一些，故而在兩難面前，地方政府會更傾向于模糊執行環保法律法規。但問題在于環境污染顯然不僅是政府事務，其負面影響會更多地被社會底層承擔，[德]烏爾里希·貝克：《風險社會》，何博聞譯，譯林出版社，2004年，第36頁。達到一定程度后很難不引起公民不滿，甚至可能引發抗議行動，這就引發另外一個關乎地方治理的關鍵問題——社會穩定，因為一旦群體性事件發生，官員政治前途將受到很大影響，甚至面臨丟官風險。綜合以上因素，可以看出政府立場可以化約為三個因素：財政動機、環境保護和社會維穩，當然政府在與公民和企業互動過程中的理性選擇也是這三個因素相互作用的結果。

2.盈利經營與雙重應對：污染企業的生存之道

對于企業而言，經濟效益是組織存在的基礎，當然也是經營活動的目標所在，在市場規律的引導下，越來越多的高污染企業出于規避發達地區日益高昂的環保成本考慮，逐步遷往經濟發展和環保水平較低的欠發達地區，借助于自身本已較高的產值空間，該類型產業在亟需創造GDP的欠發達地區將可以獲得更大的盈利。但問題是環境污染遠遠不僅僅是企業的事情，其負外部效應的特質決定了污染不可避免地會外溢至整個社會中去，這一點至少會引起至少兩個方面的不滿，其一是政府部門，因為就當下而言，我國已經建立了從中央到地方的較為完善的環保法律體系，客觀上已經為地方懲治污染行為提供了法律依據，而且環保已經愈來愈得到社會認同，并因此逐步成為評估政府行為甚至官員政績的一項指標，所以出于輿論考量，地方政府不可能對企業的污染行為完全放任，必然會對污染行為采取措施并將其控制在各方可接受的范圍之內；其二是本地居民群體，企業生產的直接受益方主要是追求財政收入的政府部門，而其社會經濟效益很難也很少直接惠及本地公民，但以環境污染為主要表現形式的負外部效應卻主要由本地公民承擔，長此以往，本地的群體性抗議活動是難免的，王軍洋：《權變抗爭：農民維權行動的一個解釋框架》，《社會科學》2013年第11期。而此類事件一旦發生，企業經營就勢必受到影響。因此，針對來自于地方政府和本地公民兩方的不滿，污染企業為了繼續正常經營，就不得不采取措施“擺平”來自兩方面的壓力。

3.維權與謀利：公民的雙重訴求

公民在社會公共參與中究竟追求什么？這涉及到公民心理的屬性問題，斯科特和波普金曾針對農民心理進行過一場“道義小農還是理性小農”的爭論，前者認為農民理解問題的起點在于生存安全，行動的目的在于恢復既有社會狀態，[美]詹姆斯·斯科特：《農民的道義經濟學：東南亞的反叛與生存》，譯林出版社，2001年，第41頁。但波普金則認為小農是非常理性的行動者，他們行動的目的在于追求最大利益，Samuel Popkin， The Rational Peasant： The Political Economy of Rural Society in Vietnam， Berkeley： University of California Press， 1979， p.31.其實在公民語境下，情況也比較類似，但是筆者并不認為“道義”與“理性”二者在欠發達地區的公民身上會出現互斥的情況。在面臨企業所帶來的環境污染時，公民行動的發生往往帶有維持生存與健康權利的道義性質，比如抗爭中對社會輿論之“正義”的呼吁，訴苦等情感牌的運用等等，但是一旦村民的行動受到社會尤其是上級政府的重視，在很多情況下，村民的利益訴求會迅速擴張甚至變得沒有邊界，“能多要就多要”的實用主義心理會變得十分普遍，唐山甘雨溝村村民在因為粉煤灰場污染引發的長期維權中，經過數年上訪、談判以向地方政府、非政府組織及有影響力的個人求助等努力后，終于在各方壓力下，引發污染的電廠投保單位中保唐山公司陸續向甘雨溝村民賠償31萬元，雖然受影響的村民們全都簽了協議也領了錢，但村民并不滿意，仍繼續上訪。參見《灰場侵害案：漫長的博弈》，《南風窗》2013年第6期。可以看出在事件受到關注后，公民行動目的很容易發生異化，從基于生存道義的“正義維權”向“作為一種謀利方式的行動”的方向轉化，也正因此，公民采取行動的目的也并非始終如一，而是會基于社會政治情境不斷地權變在維權與謀利之中。

三、污染產業的欠發達區域聚集：權力主導下的市場逆淘汰

基于上述對各方行動立場的分析，下文即是針對污染產業入駐這一事件，分析三方的反應及其可能的行動選擇，并最終論證污染產業在欠發達地區的聚集是政府行為選擇主導下區域市場逆淘汰的必然結果。

就地方政府而言，出于財稅收入的最大化考慮，主觀上在招商引資過程中當然更期望引進高產值行業，但考慮到欠發達地區的發展稟賦問題，引進無污染的高新技術產業的可能性很小，所以客觀上這并不是一個選項。除卻這個選項之外，較有可能性的選項主要有兩個：客觀來講，還存在“引進低產值污染”選項，但前文分析認為由于污染產業產品的市場緊缺性和生產地域的減少，所以污染產業產值趨向于不斷增大，因此客觀上排除了這一選項。（G1）引進低產值非污染產業；（G2）引進高產值污染產業。而在G2選擇中，可以進一步細分為：（G2a）嚴格污染整治，約束企業違法行為；（G2b）環保形式化和默許污染（見表1）。

對于欠發達地區的公民而言，對于污染產業入駐一事的態度也并非固定，而是在兩個向度上發生著分化，第一是程度向度，即公民態度會隨著污染程度的變化而發生變化，畢竟污染企業入駐也會帶給本地公民一些經濟機遇，如就業機會、房屋租賃收入和拉動消費等，但是隨著程度的加重，逐漸趨于抗議污染企業的公民數量會增加，甚至發生劇烈的社會事件；另一個是群體向度，即對于污染產業入駐事件不同的群體持有不同的態度，以2012年的四川什邡事件為例，城市居民與什邡農村居民對鉬銅項目的態度差異就很明顯，鉬銅項目可以直接為當地帶來就業崗位3000個，輔助崗位1.5萬余個，《什邡百億鉬銅項目夭折真相調查》，《中國經營報》2012年7月7日。但是因為項目建在城市周邊的鎮上，附近的農民群體將更多地得到這些就業崗位，由此，附近嚴重的留守老人、兒童和婦女問題將可以得到很大程度上緩解，因此農民群體趨向于支持或者至少不會走上街頭抗議，但是對于本來就有穩定工作的市民群體而言，受污染影響程度類似，但是直接受益卻小于農民群體，所以走上街頭發起抗議的基本上都是市民，出于對市場競爭的擔憂，本地的食品和小化工企業也競相加入到抗議之中。嚴定非：《什邡后遺癥：“這是整個國家的困惑”》，《南方周末》2014年10月30日。當然，實際上兩個向度之間并沒有十分明顯的區隔，因為欠發達區域任何一個群體對待污染產業的態度都會有一個變化的區間，畢竟客觀上產業的發展最終會讓每一個群體不同程度地或直接或間接地受益，所以公民的態度也隨著受益-受損比例的變化而發生變化。所以概括而言，本地公民對待污染產業入駐也存在兩個行為選項：（C1）接收或者默許產業入駐；（C2）發起各種形式的公民抗議，干擾企業生產（見表2）。

事件的發生是以污染產業入駐為起點，企業的選擇方案對于事件的發展會有更為重要的影響，當然企業以獲得利潤為天職，所以行動策略的選擇也是基于理性算計基礎之上的，但因為在一個公共環境中，企業行為不可能完全循自己意志進行，當然也要受到其他行動方的影響，所以從這個意義上說，企業的最后選擇方案實際上也是各方博弈的結果。但為了充分探討三方博弈的多種可能性，也同樣需要討論企業可能的選擇方案：（E1）切實采取措施改進技術消除污染或降低至最低限度；（E2）敷衍技術升級，繼續污染環境。但是繼續污染環境原則上會引起來自本地公民和地方政府兩方面的不滿，面對此情境，E2方案中可以繼續細化為兩個方案：（E2a）補償公民環境損失并繳納罰款；（E2b）繳納罰款與權力租借。其各個選擇方案的收益與風險如表3：

表3 污染產業行為策略備選方案

方案類型收益風險或損失

E1：采取措施改進技術消除污染環境達標，消解公民抗議，無需支付污染費用高昂的技術升級風險與成本，或者遷徙

E2：敷衍環境保護，繼續污染環境E2a：補償公民環境損失并繳納污染罰款緩解公民抗議和來自政府的壓力對于本地公民的補償往往包含長期醫療、生活以及子女教育等，成本過高E2b：利益輸送與尋求權力庇護得到地方公共權力庇護，借助權力有效彈壓地方公民抗議，有效削減公民補償法律規定的財稅罰沒支出以外的“灰色進貢”

在對行動三方各自可能的行為選擇方案分析的基礎上，下面將繼續論述可能的三方不同策略組合及其環境后果。就區域環境狀況而言，一般而言主要存在兩種不同的可能性，一是污染得到控制，環境質量得到改善；另一種相反，環境質量不僅沒有改善，反而在不斷地惡化。除卻二者以外，客觀上在特定的技術水平條件下很難存在一個“維持現狀”的情況，因為如果需要將環境質量“維持現狀”不再惡化同時也并沒有改善，則需要企業排出相等于環境自凈能力的污染量，這一點在科學理論上成立，但在現實中，尤其是在缺乏科學有效的污染許可證制度的情況下幾乎不可能實現，首先多個污染企業之間存在搭便車困境，沒有一個單獨企業會為公共環境而對自己環境污染量設限；其次是資本的擴張屬性決定，企業在盈利的情境下必然不斷地擴大再生產，這樣一來的結果必然是環境不斷惡化而非“維持現狀” ，除非存在強力的外在干預情況下（比如強制推廣治污技術，或者關停企業等），否則企業自身難以有改進技術消除污染的動力。

因此，客觀上欠發達區域的環境質量主要存在兩種可能：第一，環境污染得到遏制，質量不斷提高；第二，環境污染幾近失控，不斷惡化。每一種可能均是行動三方各自可能的行動策略組合疊加的結果，筆者下面即按此邏輯倒推每一種環境演化趨勢所需要的行動方策略組合。

第一，促成環境污染得到遏制，質量不斷提高趨勢的三方行為策略組合。

實際上在三方中根本意義上決定環境污染水平的主要是地方政府和企業，政府的主導權在于可以決定引進何種類型的企業，而企業的影響力主要通過決定污染的程度來體現，所以如果想要促使環境得到改善，首先需從政府和企業兩個方面來分析適宜的策略組合，下文用F來代表環境改善。

策略組合一：F1（G…C…E） = G1

策略組合二：F2（G…C…E） = G2a + C2 + E1

對于策略組合一而言，對區域環境保護的推動作用是至為根本的，政府拒絕污染型產業的入駐可以說是從源頭上保護本地環境的最直接的措施，沒有該類型產業的入駐，自然也不會產生后續的企業選擇和公民抗議事件。但從可行性上而言，該策略組合是最難以實現的策略組合狀態，對于亟需產業入駐拉動經濟增長的地方政府而言，更為關注的如何引進外資而不是顧及生態環境，發達地區產業升級淘汰下來的污染產業縱然會引發本地區的環境問題，但是出于發展經濟的考慮也不得不視之為“機遇”，并給予各種優惠政策吸引入駐，因此策略組合一在既定的經濟水平情況下是很難實現的。

對于策略組合二而言，前提條件是地方政府已經引進了污染型產業，所以促成環境改善的三方進一步的策略選擇均是在這一基礎之上的，政府作為公共利益的代表當然發揮施動者角色，采取措施嚴格執行環保法律法規，懲治企業的環境污染行為。在政府高壓之下，已經入駐并投產的企業也不得不增加技術投資來治理污染，在此過程中日益嚴重的污染招致的環境抗議也將是企業改進技術的一個重要動力源，最后在三方的共同作用下，區域環境污染狀況得到控制并不斷改善。理論上成立的該策略組合，但在面對理性的利益算計時，實際上很難成立：一，政府缺乏足夠的動力整治污染，污染整治在改進環境質量的同時也伴隨有很大的利益損失，例如投資成本上升，對外資的吸引力下降，因為在欠缺發展稟賦的區域，很大程度上政府招商引資依靠的是對環境污染的容忍度，而容忍度的下降意味著市場競爭力的下降，在激烈市場競爭中入駐企業也存在被“挖墻腳”的可能，另一方面，如果轄區內企業完全消除了污染，政府及官員兩個層次的尋租收入也將受到很大限制，因為污染本身是最好的罰沒尋租的“正當借口”；《偷排污泥罰款成個別地方政府財源》，《南方都市報》2013年7月23日。二，企業方面，技術升級成本高昂，且防污技術的升級很難為企業帶來直接收益，同時相當數量的防污技術是世界性難題，單就個別企業而言很難突破，再者，污染產業在入駐欠發達地區過程中始終處于買方地位，擁有在不同地區的選擇權，即使在既定污染水平的情況下，仍有大量地區競相要求企業入駐，所以就企業方而言，缺乏防污技術改進動力，一旦所在地政府要求大力治污，企業也完全可能“用腳投票”遷徙他地來規避政策；第三，雖然公民方面有持續抗議的動力，但在三方博弈中，公民始終處于劣勢地位，其抗議的力量完全可以被政府力量壓制，這也是大量污染企業雖然受到本地公民抗議但依然可以繼續生產的原因。

可以看出，以上兩個策略組合在缺乏強大外力干預的情況下都很難實現，這說明在特定區域短時間內試圖通過轄區內力量控制污染狀況的可能性很低，環境質量得到提升的期望并不樂觀。

第二，導致環境污染失控，不斷惡化趨勢的三方行為策略組合。

對于環境不斷惡化選項，可以倒推出三方策略選擇組合如下：

策略組合三：F3（G…C…E） = G2b+C2+E2b

在這個策略組合中，政府通過降低環保標準來提高本區域的市場競爭力，通過政策優惠給予入駐企業污染特權，借此政府既可獲得GDP增長，也可以取得最大化的財稅罰沒收入，筆者調研的魯西南D縣，來自三家主要化工廠的財稅占該縣財政的90%以上，所以對于此類化工廠的保護幾乎等同于對自身財政的保護。再者在官員層面，企業的違法污染行為也為地方領導提供了借以尋租的絕佳緣由。對于企業而言，包括財稅罰沒以及其他“灰色進貢”在內的利益輸送可以達到兩個目的，一是可以避免防止污染帶來的巨大成本，增加收入；二則是生產經營可以得到公共權力的庇護，取得“合法的權力保護傘”，在此基礎上保護企業免受社會抗議、媒體監督或者上級檢查的影響。最后，縱然企業會帶給本地公民就業和消費等好處，但隨著生存環境的不斷惡化，公民難免走上抗議的道路，但付諸行動之后，抗議的對象往往不僅限于企業污染，而是基于相互需要之上的企業和政府的利益共同體，這也是為何抗議發生時，即使在抗議并沒有威脅到社會秩序的情況下，政府均會第一時間以企業保護者身份出現的原因，在政府權力的彈壓之下，大部分抗議行動并不足以威脅到企業的正常運營。在筆者調研的發生于2009年的D縣環境抗議事件中，當D縣民眾收集簽名并派出代表抗議縣內化工廠污染時，縣政府部門就全權“包辦”了此事，派出政府人員而非企業代表與之談判，而被抗議污染環境的多個化工廠的生產經營幾乎未受任何影響。

從對策略三組合的分析可以看出，企業在少許付出之后可以形成與權力的共同體，政府也能夠得到收入以及尋租的最大化，之于公民抗議，因為公民抗議缺乏實質性影響政策的渠道，加之公共權力的彈壓，除非演變為極端的公共事件，抗議很難成為政府決心治污的一大動力。甚至相反，公民對企業污染的抗議有增加經營成本的潛在可能，而企業為了規避此風險，則不得不更多地依附于政府權力，期望政府出面應對公民抗議，從這個意義上講，公民抗議實際上起到了強化企業依賴性的作用，進一步而言，當然也起到了強化政府+企業共同體的客觀作用。因此，在該策略組合中可以看到，三方行動策略可以實現某種形式的均衡，但該均衡顯然不是指一種利益均衡，而更多地是帶有強制性的力量均衡，政府在收到利益輸送之后為企業運行提供庇護，應對可能的針對污染的公民抗議，企業在付出小于環境治理和公民補償成本的權力租借費用之后，無需關注環境狀況而可以繼續正常經營，公民當然會有不滿，但因為企業有政府保護，除非少數行動規模化之后，可以得到少許補償以作安撫，多數情況下面對生存環境的惡化也無可奈何。

長此以往，政府對于企業的庇護和對環境的漠視也會逐步固化為轄區在招商引資過程中競爭力的基本體現，所以理論上政府的污染容忍度越高，越會引進更多的污染性產業。另一方面，任何類型的產業發展均會遵循規模經濟效應規律，污染產業在某一區域的集中布局也將會自動帶動輔助產業的發展，造成的結果即是該區域的污染產業會越來越多，與政府的利益關聯越來越強大，公民抗議的力量也會逐步趨于相對弱化，而污染的狀況也會日趨惡化甚至變得不可治理，與此同時一些非污染產業因為附近污染狀況的日益加重而難以維持，而對于此類產業，地方政府會更樂意置換為產值更高的污染產業，前文述及的D縣在多年前的經濟結構也是以食品、棉紡等產業為主，但在多家化工廠家遷入并發展到一定規模之后，陸續有更多的同類型廠家入駐，以至于區內三家化工廠繳稅額占縣財政90%以上，甚至政府也提出“魯西南化工基地”的口號，而與此形成鮮明對比的是，境內原有的食品廠和棉紡廠等無污染或低污染產業卻紛紛倒閉或者遷離（如圖1）。

從上文可以看出，欠發達地方的政府囿于發展稟賦的先天不足，在很難引進優質高產值企業的情況下，對于引進無污染低產值和高污染高產值企業之間的權衡上更偏好于后者，這是建立在政府財政及其官員自利基礎之上的“理性選擇”，也正是在這樣的理性選擇邏輯之下，欠發達區域形成了人為的“市場逆淘汰”（adverse selection），②George A. Akerlof， “The Market for ‘Lemons： Quality Uncertainty and the Market Mechanism，” The Quarterly Journal of Economics， vol.84， no.3， 1970， pp.488～500.合法經營的非污染企業逐步被排擠出了區域市場，而存活下來的卻多是污染型產業，并由此造成惡性循環最終導致了類似于D縣縣城集中了30余家化工廠的污染聚集現象。

四、結語與討論

信息經濟學者阿克洛夫認為，在二手商品市場中買賣雙方之間所掌握的信息是非對稱的（asymmetric information），賣方往往掌握著比買方更多的信息，在這種情況下，賣方為了更快地以盡可能高的價格將商品出售出去，往往會夸大商品的優點而隱瞞其負面信息，同樣作為理性人的買方當然不會相信賣方的話，但是自身在短時間內又無法有效對商品進行甄別，這使買者唯一的辦法就是盡可能壓低價格以避免信息不對稱帶來的風險損失。但對于劣質商品的賣方而言，即使是以壓低后的價格出售依然是獲利的，但是過低的價格卻會讓市場上的優質商品因虧損而難以維持，長此以往，低質品充斥市場，逆向淘汰了優質品，最后導致二手車市場萎縮，即形成所謂“檸檬市場”（The Market for Lemons）。②

不難看出，“檸檬市場”形成的關鍵在于買賣雙方之間的信息非對稱基礎上形成的道德風險，相互之間的不信任最終導致優質商品被逐出市場，從根本上來講這是市場本身的缺陷所致。但是本文中所講的污染產業在欠發達地區的聚集并淘汰非污染產業的現象顯然不僅僅是市場自發機制的結果，而是有著深刻的權力干預的淵源，檸檬市場中的市場主體是平等的，問題在于主體之間的信息非對稱，但是在本文所講的“污染市場”中，市場主體之間主要問題不是在于信息的非對稱，而是在于與公共權力的距離以及基于此而形成的市場地位的非對稱，污染產業由于自身更高的尋租空間而受到公共權力的青睞，并因此而享有政策上的各種特權，進而形成對非污染產業的市場競爭優勢并最終扭曲市場自身的調節機制。除此以外，受到公共權力保護的污染產業的優勢地位還體現在與本地公民的互動中，公民因遭受環境污染而必然產生對企業的抗議，但在這種情況下出面應對公民抗議的往往不是企業本身，而是地方政府，因為存在權力的阻攔，公民行動也很難形成對企業污染行為的制約，當然這勢必會變相增強污染企業的市場生存能力。這一點在理論上說明，形成市場逆向選擇的可能性并不僅僅源于買賣雙方之間信息非對稱的市場邏輯，也完全可能源于公共權力出于自身偏好而干預市場的政治邏輯，而且政治邏輯主導下的逆向選擇更容易驅使市場進入劣質產業或者產品的鎖定狀態。這實際上也印證了公共選擇理論所闡述的“政府失靈”理論，政府的市場干預并不必然是有效的或基于公共利益的，政府基于自利而實施的干預行為完全可能違逆市場運轉的基本規律，劣化市場的基于競爭而進行的資源配置，而且“政府失靈”所造成的經濟損失和社會危害并不比“市場失靈”的影響小。[美]查爾斯·沃爾夫：《市場或政府：權衡兩種不完善的選擇》，謝旭譯，中國發展出版社，1994年，第10頁。

那么如何才可以打破這種市場逆淘汰困境呢？在完全市場機制的框架中，一般可以通過兩種途徑來盡最大限度緩解這種困境，其一是有效的信號傳遞，其二是根據價格判斷質量的機制。[美]斯蒂格利茨：《經濟學》（第2版），梁小民譯，中國人民大學出版社，2000年，第402頁。諾貝爾經濟學獎得主邁克爾·斯賓塞設計出兩種信號模型以破解逆向選擇的困境，一是信號傳遞模型，即信息優勢方為了信譽而首先披露自己的信息，證明自己的產品是優質的；二是信號甄別模型，即信息劣勢方發出信號以誘使優勢方披露真實信息，Michael Spence， “Job Market Signaling，” Quarterly Journal of Economics， vol.87，no.3， 1973，pp.355～374.而價格判斷質量的機制也是假設買方經過反復的市場交易之后，會傾向于認定低價帶來低質的情況，因此為了保證所購產品的質量，也會選擇更可能是優質的高價產品。從本質上來講，其實兩種破解機制的原理是一致的，關鍵在于通過有效的信號傳遞克服信息非對稱，在此基礎上促使市場主體可以甄別產品的質量。但反觀權力干預下的逆向選擇情況，無論是作為市場主體的非污染企業和本地公民，還是作為市場監管者的地方政府都不存在任何識別污染企業的困境，關鍵在于市場主體并沒有自由選擇區域產業的權利，公民理應有權通過多種方式（比如抗議行動）對區域產業的類型產生影響，但是在政府的干預之下，公民的選擇權受到了很大的抑制，非污染產業也是類似。所以從根本上講，本文所講的逆向選擇的癥結在于權力不適當干預造成的不同市場主體間選擇權的失衡，從另一方面來講，這當然也是破解此類逆向選擇情況的思路所在，即規范政府權力的干預行為，克服“政府失靈”，借此平衡市場主體間的互動地位并恢復市場機制的基礎性作用。James Buchanan， The Limits of Liberty， University of Chicago Press， 1977； David L. Weimer and Aidam R. Vining， Policy Analysis： Concepts and Practice， New Jersey： Englewood Cilffs， 1992， pp.145～195.要實現這一點，依靠市場顯然是不可能的，關鍵在于權力結構的調整和對政府權力的制衡。

對于如何規范政府干預行為而言，如下三種路徑是較為可行的。第一，在項目引進上推動決策的公開化和科學化，客觀上就欠發達地區發展稟賦而言，在特定時期很難避免引進污染型產業，但實際上該產業類型的引進并不必然引發嚴重的環境甚至社會沖突，畢竟在發達國家也存在類似產業，關鍵在于產業的運轉是否符合法定的環境標準，是否經過了科學的環評以及公民是否有效參與到了該評估過程，此過程將很大程度上決定該產業在當地公民中的可接受程度，根據什邡官方說法，鉬銅項目投產之前也通過了環境評估，但由于沒有決策公開和公民參與，最終依然受到了強烈抵制乃至釀成嚴重群體性事件。嚴定非：《什邡后遺癥：“這是整個國家的困惑”》，《南方周末》2014年10月30日。第二，通過了環境評估并不意味著企業會在運行中總是自覺遵守環保標準，違法排污事件并不少見，在這種情況下作為監督者的公民和新聞輿論的監督渠道的有效性就顯得格外重要，竺乾威：《地方政府決策與公眾參與——以怒江大壩建設為例》，《江蘇行政學院學報》2007年第4期。在這一方面具有權威性的司法部門和能夠“獨立進行環境監管和行政執法”參見中共中央十八屆三中全會公報《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中的“加強生態文明制度建設”部分。的環保部門應該發揮更大作用，通過這些渠道促使公民的環境監督確實能夠對企業形成制約力量。第三，欠發達區域污染聚集過程中，基于GDP增長和財政需求的績效考核體系發揮了決定性作用，那么從根本上對考核體系進行調整也是比較可取的治理手段，增加環境質量在考核中的分量，甚至引入民意調查的方法等，《中組部：干部考核不唯GDP不是不要GDP》，《人民日報》2013年12月11日。但個人以為在欠發達地區進行綠色GDP考核的潛力并不大，因為此類區域面臨的最大問題仍是經濟發展，公共服務供給和社會問題的化解均依賴于此，在難以引進優質投資的情況下，筆者并不反對引入污染型產業發展經濟，但是科學的保證公民參與的環評以及事后監督需要得到保證，而綠色GDP導向的考核要求在此類地區更多的是一種方向，而未必適合作為剛性的制度要求。

作者單位：復旦大學國際關系與公共事務學院、多倫多大學政治學系

責任編輯：秦開鳳