全面推進社會主義法治建設的宣言書

王中汝

圍繞著建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家這個總目標，黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），對全面推進依法治國、努力實現國家各項工作法治化作了具有深遠意義的戰略部署。把政治建設特別是法治建設作為中央全會的主題，這在改革開放以來還是第一次，充分彰顯出法治在黨和國家工作全局中的突出地位和重大作用。黨的十八屆四中全會的《決定》及其落實，必將在我國掀起一場廣泛而深刻的國家治理革命，也必將大大加快國家治理體系和治理能力現代化以及中華民族偉大復興的歷史進程。

一、從人治走向法治的宣言書

《決定》提出，依法治國是“堅持和發展中國特色社會主義的本質要求和重要保障”。將法治提升到“中國特色社會主義的本質要求”的高度，這在新中國乃至整個中國歷史上還是第一次。中國是一個具有5000年文明傳承的國家，在國家治理方面，我們的祖先給我們留下不少有益的經驗，但總的來說，處在農業社會的古代中國，與專制政治相適應，人治是國家治理的基本方式。人治之下雖然也有法律，但實質上統治者的意志就是法律。

1949年成立的新中國，建立在半殖民半封建社會的基礎之上，沒有經過市場經濟與民主法治的洗禮，在國家治理問題上難以擺脫人治思維和人治方式的影響。新中國的締造者，領導人民制定和頒布了確保人民享有廣泛自由與權利的憲法。他們曾強調，任何人都不能違背憲法和法律，一切國家機關工作人員特別是執政黨的黨員必須遵守憲法和法律。但從根本上說，在治國理政中占主導地位的還是人治思維和人治方式，而非憲法法律至上的法治思維和法治方式。在這種人治思維之下，必然是忽視甚至踐踏憲法與法律的人治實踐。

“文化大革命”的慘痛教訓，使得新時期的黨和國家領導人特別重視法治建設。鄧小平同志指出：“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。”因此，要建立起比較完善的法治制度，從根本上解決以領導人的意志為“法”的人治問題，中國還面臨著艱巨的任務。

改革不符合時代需要的人治體制，加強社會主義法治建設，是改革開放新時期中國共產黨高層的基本共識。“管理國家，靠人治還是靠法制？一定要靠法制。”“黨內、黨外，干部、群眾，人人都必須守法，都必須依法辦事。”不僅如此，“摒棄人治，實行社會主義法治，這是人民的追求，是歷史發展的規律，也是我們國家走向繁榮昌盛，以強大的姿態屹立于世界民族之林的必由之路。”30多年來，我們逐步提出了建設社會主義法治國家、國家保障和尊重人權等政治建設目標，基本形成了中國特色社會主義法律體系，在推進國家治理法治化和現代化歷史進程上進行了不懈努力。黨的十八屆四中全會通過的《決定》，是我們黨在國家治理問題上取得的總成果，也是告別人治、走向法治的宣言書。

二、黨依法執政是法治建設的關鍵

任何一個國家的法治建設，都要立足于本國的基本國情。在中國，擔負著告別人治、建立法治、實現國家治理體系和治理能力現代化歷史任務的，只能是中國共產黨。黨的領導，是中國特色社會主義最本質的特征，是社會主義法治最根本的保證。《決定》指出，“依法執政是依法治國的關鍵。”習近平總書記在關于《決定》的說明中也強調，“黨和法治的關系是法治建設的核心問題。”這個問題，可以轉化為黨與憲法和法律的關系，轉化為黨的各級組織和領導干部與憲法和法律的關系。

憲法和法律，是執政者和人民之間的契約，是管理者與被管理者之間的共識。執政者遵守自己頒布的憲法和法律，且不經過法定程序不能隨意變更，是法治的基本要求。在中國，黨的領導與社會主義法治的關系，在理論上是完全清楚的，不存在問題。憲法和法律是黨領導人民制定的，體現了黨和人民的共同意志，對黨和人民都有至上的約束力。然而，在實踐中，黨的領導與法治的關系，卻發生過不應該發生的扭曲。作為一個整體，黨是由各級組織和領導干部組成的。然而在現實中，還存在著黨的某些組織和領導干部不重視憲法和法律、不能切實依法辦事的現象。黨“大”還是法“大”，這些本來不是問題的問題，就是這樣產生的。鑒于這種情況，1982年憲法規定，“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業都必須遵守憲法和法律”，“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權。”這里的“各政黨”、“任何組織或者個人”，毫無疑問應該包括而且首先是指執政的中國共產黨的各級組織和領導干部。與此相適應，黨的十二大通過的新黨章，明確規定，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動。”黨章的這一規定，正如彭真同志所說，“這句話是經過痛苦的十年內亂，才寫出來的”，“解決了世界上很多共產黨領導的國家所沒有或者沒有明確解決的問題”，那就是共產黨也要守法。

執政的中國共產黨遵守憲法和法律，是社會主義法治建設的核心。黨的十六大提出，要不斷提高黨依法執政的能力。黨的十六屆四中全會強調，堅持依法治國，堅持科學執政、民主執政和依法執政，是黨五十多年來執政的主要經驗之一。習近平總書記強調，“依法治國，首先是依憲治國;依法執政，關鍵是依憲執政。”《決定》進一步明確指出，“黨的領導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領導，黨的領導必須依靠社會主義法治。”《決定》強調，“各級黨組織和領導干部要深刻認識到，維護憲法法律權威就是維護黨和人民共同意志的權威，捍衛憲法法律尊嚴就是捍衛黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現。”如何依靠社會主義法治？《決定》提出的“三統一”、“四善于”，特別是“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權機關的領導人員”，凸顯出“法定程序”的至關重要性。“黨是社會主義法治建設的領導者、組織者、實踐者，依法治國從根本上講是對黨自身提出的要求。”“全面推進依法治國的旗幟一旦舉起，黨就必須嚴格按照憲法和法律治國理政，黨員領導干部必須做遵紀守法的模范，決不能打法律的‘擦邊球、搞‘越位。否則，黨怎么能夠要求全社會遵守憲法和法律，又怎么能領導人民建設社會主義法治國家？”王岐山同志的這段話，道出了中國共產黨領導社會主義法治建設的真諦，體現了中央領導集體對依法治國的認知，對此，中國共產黨的各級組織和黨員領導干部必須謹記！

三、政府依法行政是法治建設的重點

法制和法治不同。法制，在任何時代都可以存在。封建社會實行人治，但也不是沒有法律。但這樣的法律，是約束人民、維護專制統治的。法治，只能存在于民主社會中。法治之下的法律，首先是保障人民自由與權利的良法;法治之下的社會治理，首先是保障人民自由與權利的善治。黨的十八屆四中全會也強調了這一點：“法律是治國之重器，良法是善治之前提。”政府行使的是具有強制性的公共權力，人民享有的是不具有強制性的私權。作為執法主體，在企業、社會和人民面前，政府永遠是強勢者。法治的功用，首先在于為公共權力劃定邊界，規范和約束公共權力的行使，保障企業、社會和公民的自由和權利。

法治首先是治權的。對于這一點，改革開放以來黨的一些領導人已經充分認識到。田紀云同志曾指出，“依法治國的實質是黨領導人民依法治理國家。因此，決不可把法治只看作治民的工具，是用它來對付老百姓的，只想讓老百姓守法，自己可以不受法律的約束，甚至任意胡為。依法治國重在依法治權、依法治官，而不是治老百姓。”不能有效地保障企業、社會和公民的自由與權利，就沒有社會主義法治。《決定》明確提出，“依法保障公民權利，加快完善體現權利公平、機會公平、規則公平的法律制度，保障公民人身權、財產權、基本政治權利等各項權利不受侵犯，保障公民經濟、文化、社會等各方面權利得到落實，實現公民權利保障法治化。”就此而言，深入推進依法行政，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府，是全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的重點所在。

建設法治政府，首先要實現政府職能科學、權責法定。《決定》提出，要加強行政立法，“推進機構、職能、權限、程序、責任的法定化”，確保行政機關“法定職責必須為、法無授權不可為”。關于“法無授權不可為”，《決定》強調，“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定。推行政府權力清單制度，堅決消除權力尋租空間。”關于“法定職責必須為”，《決定》提出，要健全包括重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制在內的依法決策機制，包括各種監督在內的行政權力運行制約和監督體系，包括以公開為常態、不公開為例外的政務公開制度，等等。其目的只有一個，那就是《決定》強調的，“必須以規范和約束公權力為重點，加大監督力度，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為。”

實現政府職能科學、權責法定，要求劃清政府與市場、企業的權力界限，加強相關法律制度建設。2013年召開的黨的十八屆三中全會，已經準確界定了市場和政府的作用。市場在資源配置中起決定性作用，企業是投資主體。政府的職責和作用，主要是保持宏觀經濟穩定，加強和優化公共服務，保障公平競爭，加強市場監管，維護市場秩序，推動可持續發展，促進共同富裕，彌補市場失靈。在此基礎上，黨的十八屆四中全會進一步突出了相關法律制度建設問題：“社會主義市場經濟本質上是法治經濟”，要以“以保護產權、維護契約、統一市場、平等交換、公平競爭、有效監管為基本導向，完善社會主義市場經濟法律制度”;“健全以公平為核心原則的產權保護制度，加強對各種所有制經濟組織和自然人財產權的保護，清理有違公平的法律法規條款。”《決定》特別強調，“國家保護企業以法人財產權依法自主經營、自負盈虧，企業有權拒絕任何組織和個人無法律依據的要求。”

建設法治政府，還要厘清政府與社會的關系。黨的十八屆三中全會提出，要正確處理政府和社會的關系，加快實施政社分開，推進社會組織明確權責、依法自治、發揮作用。適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔。總的目的，是創新社會治理體制，激發社會組織活力。《決定》強調，要建立健全社會組織參與社會事務、維護公共利益、救助困難群眾、幫教特殊人群、預防違法犯罪的機制和制度化渠道，發揮社會組織的行為引導、規則約束、權益維護、行業自律、專業服務的功能和作用，實現各類社會主體的自我約束與自我管理。

經過黨的十八屆三中全會與四中全會，政府與市場、企業、社會的關系，在認識上已經基本清楚，法治政府建設的輪廓也越來越清晰。下一步，就是要按照全面深化改革、全面推進依法治國的總要求，按照國家治理體系和治理能力現代化的總目標，把法治政府建設不折不扣地落實在制度、體制和機制上。

四、在全社會樹立法治意識是法治建設的基礎

社會主義法治建設，是一個復雜的系統工程。黨的依法執政狀況、政府的依法行政狀況，主要取決于黨和政府對社會發展大勢的政治洞察和高度自覺，但也與全體社會成員的法治意識與法治素養密切相關。這是社會主義法治建設的基礎。基礎不牢，法治建設必然困難重重。

在全社會樹立法治意識，首先要正確對待憲法和法律。在社會主義條件下，人民是法治的主體和力量源泉，法治建設的出發點和落腳點都是為了保障人民的根本權益。換言之，法律既是維護社會秩序的行為規范，更是人民維護自身合法權益的有力武器。這兩者的關系不能顛倒。人民的合法權益得到保障，是良好社會秩序得以生成和持續的根本。黨的十八屆四中全會指出，“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。”只有充分發揮法律的維護權益功能，法律的權威才能得到真正確立，人民的法治意識才能得到真正提高。《決定》提出，要建設完備的法律服務體系，健全依法維權和化解糾紛機制，包括社會矛盾預警機制、利益表達機制、協商溝通機制和救濟救助機制，暢通群眾利益協調、權益保障法律渠道，就是要最大限度地發揮法律的維護合法權益作用。

在全社會樹立法治意識，需要培育符合法治要求的理性公民。權利，是相對于義務而言的。任何權利的行使，都伴隨著相應的履行義務要求，即不能影響他人權利的行使。只要求權利而忽視自己的義務，只能導致社會失序。失序的社會，既談不上民主，也無法治可言。這一點，在轉型社會經常出現。所謂符合法治要求的理性公民，是既能依法維護自己權利又能履行法定義務的公民，是將自己行為納入法律軌道的公民。全會特別強調，要“牢固樹立有權力就有責任、有權利就有義務觀念”，“強化法律在維護群眾權益、化解社會矛盾中的權威地位，引導和支持人們理性表達訴求、依法維護權益”，“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果”。為此，全會在體制方面作出一系列安排，特別是關于保障公正司法、提高司法公信力的安排。公正是法治的生命線，也是在全社會確立法治意識、鞏固法治信仰、培育理性公民的根本保障。

在全社會樹立法治意識，要充分發揮各級領導干部的模范作用。作為社會治理的主體，黨和政府的各級領導干部，在某種意義上屬于具有較高文化程度和人文素養的精英群體。領導干部的法治意識，以及由這種意識決定的治理行為，是全社會的風向標。因此，黨的十八屆四中全會要求“把領導干部帶頭學法、模范守法作為樹立法治意識的關鍵”。使各種組織恪守憲法和法律，首先要確保各級黨組織和政權組織模范遵守憲法和法律;使全體人民都成為法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛者，首先要使領導干部成為法治的忠實崇尚者、自覺遵守者和堅定捍衛者。為此，黨的十八屆四中全會強調，要提高黨員干部的法治思維和依法辦事能力，使黨員干部成為全面推進依法治國的重要組織者、推動者和實踐者。

總之，在封建傳統根深蒂固的中國，徹底告別人治、實行法治，是一個極具挑戰性的難題。作為中國的執政黨，作為中國現代化和民族復興的領導者，建設法治國家、實現國家治理體系和治理能力現代化，是歷史賦予中國共產黨的神圣使命。所有忠貞的共產黨員，特別是黨的各級領導干部，都要遵循《決定》的精神和要求，在自己的崗位上，更加自覺地堅持依法治國，更加扎實地推進依法治國，努力實現國家各項工作法治化，為建設法治中國作出無愧于人民要求、無愧于共產黨員身份的貢獻。

作者單位：中共中央黨校

責任編輯：雙艷珍