人民政協立法協商工作機制探析

王復光

摘 要：立法協商是協商民主創新發展的一種重要形式。人民政協作為協商民主的重要渠道，具有聯系廣泛、智力密集、地位超脫等特點，推進立法協商具有獨特優勢。黨的政策、有關法規、政協章程、地方規章等為人民政協參與立法協商提供了依據。政協立法協商工作機制主要有出臺工作條例、立法規劃協調、立法調研起草、立法論證咨詢、立法辯論聽證、立法評估評議等。

關鍵詞：協商民主；人民政協；立法協商

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.01.009

[中圖分類號]D616 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-0339（2015）01-0039-04

一、協商民主與立法協商

習近平同志在慶祝中國人民政治協商會議成立65周年大會上的講話中指出，人民政協要適應推進國家治理體系和治理能力現代化的要求，堅持改革創新精神，推進人民政協理論創新、制度創新、工作創新，豐富民主形式，暢通民主渠道，有效組織各黨派、各團體、各民族、各階層、各界人士共商國是，推動實現廣泛有效的人民民主。黨的十八屆四中全會提出深入推進科學立法、民主立法，完善立法項目征集和論證制度，健全立法機關主導、社會各方有序參與立法的途徑和方式，拓寬公民有序參與立法途徑。這些重要論述和部署，為人民政協發展協商民主、推進立法協商指明了方向。

立法協商是指立法機關與政協、黨派、團體等建立協商協作機制，政協等組織在立法機關初審之前，對有關法規草案進行論證、協商，發表意見和建議的活動，立法協商是協商民主制度創新發展的積極探索[1]。立法過程就是各種利益關系博弈、協調與整合的過程。面對利益多元化趨勢，推動立法通過廣泛協商獲得普遍認同對提高立法質量至關重要。近年來，越來越多的地方人大逐步實行了開門立法。北京、甘肅、深圳、南京、杭州等地開展了辯論聽證、顧問咨詢、網議互動、專家論證、委托起草、“公民立法”等形式多樣的探索與實踐，在立法規劃、調研、起草、論證、審議等不同階段，對政協組織、中介機構、專家學者、普通民眾的意見建議予以參考吸納。人民政協的政治協商、民主監督、參政議政職能，與法律法規的制定、實施、完善緊密聯系，與立法協商工作高度契合，但現階段人民政協參與立法工作，尚未形成規范化、制度化的工作機制，未能充分發揮協商民主的重要渠道作用。

二、人民政協推進立法協商的獨特優勢

將政協的協商程序納入人大的立法規則，實現政協協商與人大立法的銜接配合以及協商民主與選舉民主的有效契合，有利于擴大人民群眾對立法的有序參與，有益于完善立法程序和提高立法質量，有助于防范立法權力的不當和低效運行。

（一）人民政協作為最大最廣泛的協商渠道和平臺，為立法協商提供了堅實的運行載體

人民政協是我國政治體系中唯一專事協商的政治機構，是最早組織化、制度化的協商民主渠道，具有不可替代的組織優勢和制度優勢 [2]。人民政協探索形成了專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商等較為成熟的協商形式，具有較強的系統性和規范性。

（二）人民政協具有聯系面廣、代表性強和包容性大的特點，能夠提高立法協商的民主化水平

人民政協界別分布廣泛，能夠廣泛吸收各黨派、各民族、各宗教、各團體、各階層等方面的代表人士，使各界群眾的意愿訴求通過政協渠道得到充分表達和廣泛協商，從而增進社會各界對彼此立場觀點的了解和認同，起到協調關系、凝聚共識的作用。

（三）人民政協具有人才薈萃、智力密集的特點，有助于提高立法協商的科學化水平

現代社會生活的高度復雜化導致法律具有技術理性的特征，立法進程離不開專業人員的參與，以保障其立法觀念、制度、決策、技術的科學化。要充分利用人民政協的政治資源優勢及政協成員的精英性和專業性，使人民政協具有提高協商實效性的組織基礎。

（四）人民政協地位超脫，有利于克服立法的部門利益傾向

政協不決策但可獻策，不立法但可立論，不行政但可參政，既不同于黨政機關，也不同于社會團體，可以協調各黨派、各民族、各團體及其他方面的關系。人民政協不是國家政權機關，政協委員能夠更加獨立自主地研究問題、分析情況，提出的提案、建議沒有強制力，較少受部門和地區利益局限，具有超脫性和客觀性。

三、政協參與立法協商的內在邏輯和法理基礎

作為最廣泛的愛國統一戰線組織、協商民主的重要渠道、國家治理體系的重要組成部分，人民政協參與立法協商具有邏輯支撐和法理依據。基于政協在國家政治生活中的地位和作用，政協參與立法協商，是協商于決策之前和決策之中的具體體現，是履行自身職能的職責所系，是完善立法制度的客觀需要，也是實現人民民主更加廣泛、充分、健全的內在要求。

（一）黨的政策依據

《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》提出了“把政治協商納入決策程序，就重大問題在決策前和決策執行中進行協商是政治協商的重要原則”、“民主黨派參政的基本點之一是參與國家方針政策、法律法規的制定和執行”等指導思想。《中共中央關于加強人民政協工作的意見》明確指出，國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題是人民政協政治協商的主要內容；國家憲法、法律和法規的實施是人民政協民主監督的主要內容。

（二）法律依據

《中華人民共和國立法法》第5條規定，“立法應當體現人民的意志，保障人民通過多種途徑參與立法活動”；第34條規定，“列入常務委員會會議議程的法律案，法律委員會、有關的專門委員會和常務委員會工作機構，應當聽取各方面的意見”。不同于人大以行政區域為單位，政協按界別來組織，在制定法律法規調整特定群體的利益關系時，政協的界別代表性可以為立法“聽取各方面的意見”有針對性地提供民意表達，集中反映委員及黨派團體、界別群體的意見建議。

（三）政協章程依據

人民政協章程規定：“政治協商是對國家和地方的大政方針以及政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題在決策之前進行協商和就決策執行過程中的重要問題進行協商”；“民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作，通過建議和批評進行監督”；“參政議政是對政治、經濟、文化和社會生活中的重要問題以及人民群眾普遍關心的問題，開展調查研究，反映社情民意，進行協商討論”；“參加中國人民政治協商會議全國委員會和地方委員會的單位和個人，有通過本會會議和組織充分發表各種意見、參加討論國家大政方針和各該地方重大事務的權利，對國家機關和國家工作人員的工作提出建議和批評的權利”。

（四）地方規章依據

部分省市制定規章制度對政協立法協商工作作出了明確規定，例如《福建省關于加強地方立法協商工作的意見》、《南京市政協開展立法協商工作的運作辦法》、《長春市政協立法協商組織辦法》、《濟南市立法前協商工作規則》、《大連市制定地方法規和政府規章政治協商程序暫行規定》等，有力地推進了立法協商的制度化、規范化、程序化，為地方立法協商工作提供了制度保障。

四、建立政協立法協商工作機制

立法協商不僅僅是“立法前協商”，即法規草案提交立法機關審議之前的征求意見，在立法程序的各個環節和階段，都需要發揚協商民主，廣泛聽取意見建議，通過溝通、建議、磋商和協調達成共識。根據我國立法實踐，法律草案的形成過程，一般包括以下幾個環節：立項，作出立法決策；建立起草班子，開展起草工作；進行調查研究；形成草案框架和對主要問題的意見；起草條文；征求各方面意見；形成送審稿并對送審稿進行審查；由提案機關討論決定，形成正式的法律案 [3]。在準確把握協商民主內在機理和特征的基礎上，根據立法的不同階段環節，在出臺工作條例的條件下，政協組織通過建立立法規劃協調、立法調研起草、立法論證咨詢、立法辯論聽證、立法評估評議等工作機制，找準切入點，增強契合度，提高實效性，實現“盡職而不越位，幫忙而不添亂，切實而不表面”。

（一）出臺工作條例

黨的政策、相關法律、政協章程，并未明文規定開展“立法協商”，只是規定應“聽取各方面意見”。從解釋角度，應該包括依托政協渠道開展協商的內涵，因為人民政協是現有制度安排中最集中最具有代表性的“各方面”。為推進立法協商的制度化、規范化、程序化，有必要制定《立法協商工作條例》，將立法協商由咨詢性參與確定為剛性的程序參與。從協商內容確定、提請協商形式、協商工作分工、參加協商人員、協商意見送達、采納情況反饋等六個方面作出具體規定，并制定政協內部立法協商工作運作辦法，為立法協商開展提供制度保障。

（二）立法規劃協調

立法規劃是立法過程的初始階段，是立法準備的重要內容。立法項目是否具備必要性和可行性必須從實際出發，通過調查研究，廣泛了解經濟社會發展的立法需求，客觀分析項目實施的主客觀條件[4]。應積極推動政協參與立法規劃，圍繞立法項目的必要性和可行性開展調研論證，提供咨詢支持，從源頭上發揮政協在立法進程中的協商優勢。建議建立政協社法委與人大法工委、政府法制辦的對口聯系制度和聯席會議制度，政協根據年度立法計劃，與人大法工委、政府法制辦共同商議確定年度立法協商計劃和立法協商重點項目。實行定期交流制度，通過交流協商增強工作協同性、整體性和長效性。

（三）立法調研起草

立法起草多由政府部門負責，政府部門具有行政管理經驗豐富、了解行政管理領域存在的問題等優勢，起草的法規、規章比較具有針對性和可操作性，且起草效率較高，但是這種立法模式易使法規規章帶有部門利益傾向。法規起草工作是決定立法質量的基礎，要拓寬法規起草渠道，建立多元化的起草機制。調查研究是政協工作的常態和履職基礎，對于專業性較強和與相關群體利益密切相關的法規草案，應該打破傳統的“部門立法”模式，積極發揮政協的智力密集和界別優勢，委托政協有關專委會、黨派、團體、界別代表等進行調研起草，以有效平衡各方訴求，提高立法質量。

（四）立法論證咨詢

組織政協相關界別專家成立“立法協商咨詢委員會”，聘請具備立法經驗、從事法律實務和法學教育研究的專家學者，既能從法學理論上，又能從立法實踐上對法規草案提出修改意見，提高法規草案的合規性、合理性，增強法規的可執行性和可操作性，爭取使立法咨詢委員會的立法論證成為立法協商的必經程序，提高立法協商的實效性 [5]。發揮咨詢委員會的智庫作用，為制定立法規劃、立法計劃提供咨詢，參與法規草案的起草、調研和修改工作，應邀參加人大、政協組織的座談會、論證會和聽證會等立法工作會議以及開展有關立法理論與實踐的課題研究工作等。

（五）立法辯論聽證

政協參與立法協商具有利益整合的特點，把著眼全局與反映界別訴求有機統一起來，可以有效整合不同群體意見和多元利益表達，并通過協商途徑反映到立法決策系統。立法聽證是政協直接參與立法協商的有效途徑，為了充分聽取利益主體意見，有必要引入辯論機制，進一步完善立法聽證。組織政協中的法律專家和界別代表、黨派成員積極參與，作為界別群體的代言人、各大利益主體的免費“法律顧問”和“利益辯手”，在立法聽證中充分表達相關利益群體的意見和建議，為各方的利益展開立法辯論。立法辯論聽證的根本目的是清楚表達各方意見，最終找到共同利益所在。

（六）立法評估評議

“立法后評估”其主要目的是為修改、修正乃至重新制定或廢除法規提供切實的參考意見，是立法活動的自然延伸。隨著社會轉型和經濟社會快速發展，有些法律規定的滯后性問題日益凸顯，已明顯不適應社會發展要求，應該不斷完善，適時加以修改和廢除 [6]。國家憲法、法律和法規的實施情況是政協民主監督的主要內容，政協主要通過提案、反映社情民意、擔任特約人員、視察、專題協商等方式，對法律實施過程中存在的問題提出意見建議，對現行法律法規的效力作出客觀評價，有利于推動及時準確地修改或廢止不符合實際情況或不適應形勢發展的法規，從而提高法律適應性。

[參考文獻]

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[2]何立峰.關于充分發揮人民政協作為社會主義協商民主重要渠道作用的若干思考[N].天津日報，2013-07-02（02）.

[3]一部法律是這樣煉成的[N].北方新報，2014-03- 10（15）.

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[5]劉曉濱，王靜，胡愛華.提高地方立法質量的實踐與思考[EB/OL].（2014-02-27） [2014-10-25].http：// renda.runsky.com/detail.htm？newsId=3920.

[6]俞榮根.法律體系形成后的立法評估[EB/OL].（2011-03-16）[2014-10-25].http：//www.legaldaily.com. cn/bm/content/2011-03/16/content_2519476.htm？node=20738.

責任編輯：張淑瑛