正確認識和處理依法治國與民族區域自治的關系

葉介甫

摘 要：對于一個多民族國家來說，采取什么樣的國家結構形式來處理國內民族問題，關乎國家長治久安和各民族前途命運。國家統一、民族團結是中華民族的根本利益所在，也是各族人民的共同利益所在。黨的十八大后，習近平同志強調指出，要堅定不移堅持黨的民族政策、堅持民族區域自治制度。黨的十八屆三中全會明確要求，發展社會主義民主政治，必須堅持和完善包括民族區域自治制度在內的各項制度，充分發揮我國社會主義政治制度優越性。黨的十八屆四中全會又明確提出了全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的任務和指導思想，在新形勢下，我們一定要按照中央的決策和部署，堅持好、完善好、落實好民族區域自治，凝聚起全國各族人民大團結的力量，不斷加快民族地區全面建成小康社會進程，為實現中華民族偉大復興的中國夢作出新貢獻。

關鍵詞：依法治國；民族區域自治；關系

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.01.014

[中圖分類號]D633 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-0339（2015）01-0062-05

黨的十八屆四中全會明確提出了全面推進依法治國、建設社會主義法治國家的任務和指導思想，體現了黨對法治的高度重視，反映了現代社會的時代特征，標志著我國社會主義民主政治建設進入了一個新的歷史階段。民族區域自治是我國社會主義民主政治的重要內容。全面推進依法治國背景下民族區域自治應該處理好哪些關系、如何解決我國民族區域自治法制建設方面存在的薄弱環節等都是亟待研究的問題。

一、依法治國與民族區域自治的歷史淵源

中國自古以來就是統一的多民族國家。在長期歷史發展過程中漢族與少數民族建立了十分密切的經濟文化聯系。到了近代，我國各民族共同遭受帝國主義的侵略和壓迫，各民族共同進行了反對帝國主義侵略和壓迫的艱苦卓絕的流血斗爭，更使我國各民族結成生死與共的依存關系，并越來越自覺地增強對中華民族的認同。特別是到了新民主主義革命時期，各民族在中國共產黨領導下，經過北伐戰爭、土地革命戰爭、抗日戰爭和人民解放戰爭，終于推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的壓迫，建立了新中國，對外擺脫了帝國主義的壓迫，實現了民族解放，對內廢除了民族壓迫制度，實現了民族平等。

中國共產黨從建黨開始就十分重視中國民族問題，把它看作中國革命總問題的一部分，提出了用政策解決各民族間出現的問題。1922年黨的二大通過的綱領中就提出：“蒙古、西藏、回疆三部實行自治，成為民主自由邦；用自由聯邦制統一中國本部、蒙古、西藏、回疆，建立中華聯邦共和國。”[1]181923年，中共中央對國民黨代表大會提出關于民族主義內容的正確建議：“對外反抗侵略主義列強加于我人之壓迫，對內解除我人加于殖民地弱小民族（如蒙古西藏）之壓迫。”[2]這就是國民黨第一次代表大會宣言中“國民黨之民族主義，有兩方面之意義：一則中國民族自求解放；二則中國境內各民族一律平等”的由來[1]23。1930年中華蘇維埃共和國憲法大綱草案明確提出：“徹底承認并且實行民族自決，一直到承認各小民族有分立國家的權利……他們可以完全自由決定加入或脫離中國蘇維埃聯邦，可以完全自愿的決定建立自己的自治區域。”[1]18在長征途中，黨和工農紅軍經過很多少數民族地區，廣泛接觸和了解了少數民族，從而使黨的民族政策更加切合少數民族的實際，如明確糾正宣傳民族分離和盲目反對一切民族上層的做法，爭取、聯合一切可以聯合的少數民族上層代表，通過他們去接近和團結廣大少數民族群眾。特別是當紅軍進入大涼山彝族地區時，紅軍總參謀長劉伯承根據黨的民族政策，同彝族沽基部落首領小葉丹歃血為盟，并使其他部落保持中立，使紅軍順利地通過了彝族地區。這是黨的民族政策的一次偉大勝利。

到抗日戰爭時期，中國共產黨抗日救國十大綱領規定：“動員蒙民、回民及其他一切少數民族，在民族自決和自治的原則下，共同抗日。”[1]5531938年毛澤東在六屆六中全會上的報告提出：“允許蒙、回、藏、苗、瑤、夷、番各民族與漢族有平等權利，在共同抗日原則之下，有自己管理自己事務之權，同時與漢族聯合建立統一的國家。”[1]5951939年初，中共中央設立西北工作委員會，專司西北地區民族問題的研究，這是我黨用馬克思主義關于民族問題的理論，系統研究中國民族問題并開展少數民族工作的開端。西北工作委員會于1940年擬定了《關于回回民族問題的提綱》和《關于抗戰中的蒙古民族問題的提綱》，經中共中央討論批準發布實施。這兩個提綱根據六屆六中全會精神，系統地提出了團結蒙、回民族抗日，共求解放，共同建立統一國家的方針政策，為黨制定正確的民族政策奠定了良好的基礎。

人民解放戰爭期間，中國共產黨正確地領導內蒙古自治運動，實現了東西蒙自治運動的統一，并在此基礎上于1947年5月1日成立了全國第一個自治區——內蒙古自治區，為我國民族區域自治制度開了先河。1949年，在人民革命基本勝利的基礎上召開了中國人民政治協商會議，制定了《共同綱領》，其中對新中國的民族政策作了完整而翔實的規定，可以說是集中國共產黨歷來民族政策之大成。《共同綱領》寫道：“各少數民族聚居的地區，應實行民族的區域自治。”[3]這些規定，后來完全載入《中華人民共和國憲法》。

1984年，全國人民代表大會制定了我國第一部《民族區域自治法》，成為我國民族區域自治法律制度的基本法律。民族區域自治法自1984年頒布實施以來，為民族自治地方經濟發展、社會進步提供了政治和法律保障，有力地維護了民族自治地方改革、發展、穩定、團結的大好局面。

根據形勢變化，適應時代發展，全國人大常委會對民族區域自治法作出修改完善，于2001年2月28日通過了《〈中華人民共和國民族區域自治法〉修正案》（以下簡稱“自治法”）。修改后的自治法確立了鄧小平理論的指導地位，明確要繼續堅持和完善民族區域自治制度，規定國家要幫助民族自治地方實現可持續發展，充分體現了黨和國家不斷加快少數民族和民族地區經濟與社會發展，促進各民族共同進步繁榮的一貫精神，為今后進一步做好民族工作提供了堅實的法律保障。

2014年12月，中共中央、國務院印發了《關于加強和改進新形勢下民族工作的意見》（以下簡稱“《意見》”），從堅定不移走中國特色解決民族問題的正確道路、圍繞改善民生推進民族地區經濟社會發展、促進各民族交往交流交融、構筑各民族共有精神家園、提高依法管理民族事務能力、加強黨對民族工作的領導6個方面提出25條意見，旨在切實加強和改進新形勢下民族工作，團結帶領全國各族人民共同推進全面建成小康社會、努力實現中華民族偉大復興的中國夢。《意見》還指出，要加強民族工作法律法規建設，認真貫徹落實民族區域自治法，修訂完善有關民族工作的法規條例。

二、依法治國與堅持和完善民族區域自治制度問題

民族區域自治不僅是對自治地方的依法治理，同時也是依法治國方略的重要組成部分。依法治國方略的提出，為民族區域自治提供了有利條件，而民族區域自治的發展和完善，成為實施依法治國、建設社會主義民主國家的重要環節，是實現依法治國方略的有效形式和載體。

一是要正確處理統一與自治的關系。國家統一是實行民族區域自治的前提和基礎。民族自治地方的自治機關在依法行使相應級別的一般地方國家機關職權的同時，依法行使自治權。我國憲法和自治法明確規定：各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。民族自治地方的自治機關是國家的一級地方政權機關，必須服從中央及相應上級國家機關的領導。民族自治地方的自治機關必須維護國家的統一，保證憲法和法律在本地方的遵守和執行。民族自治地方的自治機關要把國家的整體利益放在首位，積極完成上級國家機關交給的各項任務。國家要充分尊重和保障民族自治地方的自治機關依法行使自治權，保障自治機關根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策。憲法明確規定，民族自治地方的自治機關，除了行使一般地方國家機關的職權以外，同時依照憲法、民族區域自治法和其他法律規定的權限行使自治權，根據本地方實際情況貫徹執行國家的法律、政策。根據憲法和自治法，自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任，自治地方人大常委會中應當有實行區域自治的民族的公民擔任主任或者副主任；民族自治地方人民代表大會有權制定自治條例和單行條例，報全國人大常委會或省級人大常委會批準后生效；民族自治地方的自治機關執行職務的時候，使用當地通用的一種或幾種語言文字，同時使用幾種語言文字的，可以以實行區域自治的民族的語言文字為主。同時，憲法和自治法規定了民族自治地方的自治機關管理財政的自治權，自主安排和管理地方性經濟建設事業的自治權，自主管理本地方的教育、科學、文化、衛生、體育事業的自治權，并規定國家在民族自治地方開發資源、進行建設的時候，作出有利于民族自治地方經濟建設的安排；國家從財政、物資和技術等方面幫助各民族自治地方加速經濟建設和文化建設事業。

二是要正確處理民主與集中的關系。我們黨經過長期探索和反復比較，采取并實行單一制國家結構形式下的民族區域自治，根本目的在于實現和維護國家統一和民族團結。實行民族區域自治，做到了承續歷史傳統與符合民族國情的統一，維護國家集中統一與照顧民族地區差異的統一，體現中華民族一體性與尊重各民族多元性的統一，是最適合中國國情的制度安排。我國憲法明確規定：各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分。這兩句話缺一不可。其中，國家統一是第一位的，是實行民族區域自治的前提和基礎。沒有國家的集中統一，就談不上民族區域自治；脫離國家集中統一，就不是我們所要實行的民族區域自治。沒有國家的統一領導，沒有國家的授權，民族自治地方的自治權就失去了合法性基礎。民主、集中反映在民族區域自治法制建設中，就是要處理好中央與地方、整體與局部的關系。必須明確的是，我國的各個民族自治地方都是祖國大家庭中不可分割的組成部分，民族區域自治的根本前提就是國家的權威性和中央的統一領導。在堅持這一前提的條件下，要充分地照顧到各民族自治地方的特殊利益，充分發揮各民族自治地方的主動性和積極性。但同時也要合理調整中央與地方的權限分配。我國是以民族區域自治為補充的單一制國家。憲法、民族區域自治法賦予了民族自治地方廣泛的自治權。這對于解決我國民族問題、改變民族自治地方落后面貌、實現民族平等、團結和共同繁榮具有極其重要的意義。但在實踐中，民族區域自治制度的非內生性以及民族自治地方財政的非自足性導致民族區域自治權在行使過程中更多地為行政權力所侵蝕。現階段，要提高民族區域自治地方行使自治權的能力，首先要進一步增強中央和上級國家機關對民族區域自治重要意義的認識。正確認識民族區域自治地方的特殊性，充分尊重民族區域自治地方的自治權。其次，要實現中央與民族區域自治地方政府的關系由行政化向法制化的轉變。通過立法明確而清晰地劃分民族區域自治地方政府作為一般國家地方政府和作為自治機關之間的職權范圍。因此，在民主與集中中使本民族的自治權發揮到最佳狀態，正如周恩來同志曾指出，“肯定地說，民族自治權利必須受到尊重。凡是憲法規定的民族自治權利，以及根據憲法制定的有關民族自治權利的各種法規、法令，統統應該受到尊重”[4]。在推動民族自治權貫徹執行方面，要用好、用足憲法和自治法賦予自治機關的各項自治權和自主權，這是民族地區依法治理的關鍵。凡是不違背憲法和法律，又符合自治地方的實際需要，有利于社會生產力發展、有利于維護社會穩定、有利于民族團結和共同繁榮的，自治機關都應大膽施行，在行使民主權利中充分體現集中。只有全面處理好集中和民主的關系問題，充分發揮自治機關的積極性、創造性，才能正確行使自治權和自主權，才能把民族區域自治地方的各項事業納入法治軌道。

三是要正確處理權利和義務的關系。民族法制建設的一個重要任務是教育自治地方各民族群眾正確處理好公民權利與義務的關系。一方面要通過民族立法保證自治地方公民權利的充分行使，另一方面，又要切實維護和保障國家的整體利益和社會、集體利益。特別是要堅決依法打擊形形色色的從事分裂祖國、破壞民族團結、制造民族動亂的活動。依法治國方略為民族區域自治注入了新的活力。當然，民族區域自治離不開民主法制建設，二者是密不可分的。民族區域自治需要民主法制建設的促進和保障，民族區域自治的發展完善取決于國家民主法制建設的進程。鄧小平指出：“我們進行社會主義現代化建設，要在經濟上趕上發達的資本主義國家，在政治上創造比資本主義國家的民主更高更切實的民主。”[5]只有堅定不移地發展社會主義民主，切實體現和保障人民當家作主的權利，由“人治”走向“法治”才有可靠的保證。必須看到，當前在民族區域自治方面還存在著諸多薄弱環節和亟待解決的問題。比如，在一些民族區域自治地方，不尊重民族自治權的現象還比較突出。有的當地領導干部仍習慣于照“紅頭文件”、“條條政策”辦事，不把法律、政策與民族特點、民族需要相結合，不尊重民族自治權。有的行政部門與民族自治地方劃分權益時，所依據的并不是憲法和民族區域自治法，而是部門規章，結果嚴重損害了自治權，侵害了少數民族利益。又比如，在一些民族自治地方，由于缺少民族區域自治法配套措施，民族自治權只是部分地實施，而很多內容沒有得到很好的貫徹落實。再如，目前我國少數民族地區群眾的法律意識和法制觀念還比較淡薄，“有法不知依、不會依”的現象還比較普遍，在許多地方，宗族觀念、輕商觀念、小農意識等還普遍存在，這也是造成目前我國少數民族法制不健全的一個深層原因，等等。這些問題的解決，涉及加強黨的建設、改善黨的領導的問題，涉及建立健全民族法制的問題，涉及加強國民教育的問題，是一項長期、艱巨的工程，必須對產生這些現象背后的原因有清醒的認識和足夠的重視，下大力氣加以解決。只有這樣，民族區域自治才能進一步發展完善，依法治國方略才能取得實效。因此，必須做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，不斷增強公民的法律意識和法制觀念，正如江澤民同志曾指出的“加強社會主義法制建設，堅持依法治國，一個重要任務是要不斷提高廣大干部、群眾的法律意識和法制觀念”[6]。要充分認識到這項工作的長期性、緊迫性、必要性，在進行民族法制建設、加強民族立法的同時，必須十分重視提高廣大少數民族群眾的法律素質，加強法制方面的宣傳教育，增強其學法、懂法、用法的自覺性，營造一個良好的法治環境，從而為國家整體上實現依法治國創造條件。

四是要正確處理國家治理與社會管理的關系。習近平同志強調：“努力建設法治中國，以更好發揮法治在國家治理和社會管理中的作用。”[7]當前，貫徹執行民族區域自治，必須牢牢把握這一方向，堅持依法治國基本方略，推進民族事務治理法治化，把法治思維和法律手段運用到民族事務治理的各方面和全過程。堅持和完善民族區域自治，必須堅持正確的政治方向。習近平同志指出，實現中國夢必須凝聚中國力量。這就是中國各族人民大團結的力量。當前，堅持和完善民族區域自治，必須牢牢把握這個根本要求。首先，要在黨的集中統一領導下，完善民族區域自治的具體制度安排，確保國家政令暢通，拓寬利益訴求表達的正規渠道，擴大各族群眾有序政治參與，保證各族人民共同當家作主，不斷增強對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國特色社會主義道路的認同。其次，要促進各民族交往交流交融，構建各民族相互嵌入式的社會結構和社區環境，促進各民族和睦相處、和衷共濟、和諧發展。堅持依靠和團結各族群眾，促進群眾多層次、多方式、多形式走動互動，鞏固各民族誰也離不開誰的關系，不斷增強國家意識、公民意識和中華民族共同體意識。再次，要造就政治過硬、敢于擔當、群眾信任的少數民族干部隊伍、民族地區各族干部隊伍，做好少數民族代表人士和知識分子工作，為堅持和完善民族區域自治提供堅強組織保證。最后，要堅持嚴格執法。從國家層面來說，要堅持依法治國，履行好國家機關法定權利義務，既在法律框架內保障自治機關依法行使自治權，又依法制定和落實加快民族自治地方發展的政策措施。從民族自治地方層面來說，要保證憲法和法律在本地方的遵守和執行，堅持依法治理地方事務，在貫徹國家統一政令前提下依法行使自治權。從民族事務層面來說，要堅持各族公民在法律面前人人平等，以法律為準繩，一斷于法，決不搞法外的從寬從嚴，法律規定什么權益就保障什么權益，是什么問題就按什么問題處理。對于極少數蓄意挑撥民族關系的違法犯罪分子，不論什么民族、信仰哪種宗教，都要堅決依法打擊，努力推動形成辦事依法、遇事找法、化解矛盾靠法的良好法治環境。

[參考文獻]

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[3]毛澤東.毛澤東選集：第4卷[M].北京：人民出版社，1991：1290.

[4]周恩來.關于我國民族政策的幾個問題——一九五七年八月四日在青島民族工作座談會上的講話[N].人民日報，1979-12-31（01）.

[5]鄧小平.黨和國家領導制度的改革[N].人民日報，1983-07-02（01）.

[6]江澤民.實行和堅持依法治國 保障國家的長治久安[N].人民日報，1996-02-09（01）.

[7]習近平致第一次上海合作組織成員國司法部長會議的賀信[N].人民日報，2013-09-06（03）.

責任編輯：何文鉅