“城市新居民”市民化與“制度閥”效應

林聚任 馬光川

內容提要本文從市民化涉及的主要對象及概念出發，結合相關的研究與理論觀點，主張應重點關注“城市新居民”及其市民化困境。結合中國當前城市新居民市民化遇到的突出問題，通過“制度閥”概念，充分認識市民化過程中的“制度閥”效應及其結果，進而探討促進城市新居民市民化進程的制度變革與創新之路。

關鍵詞城市新居民市民化“制度閥”效應制度創新

〔中圖分類號〕C912〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2015）01-0098-07

在中國當前城鎮化快速發展的同時，土地城鎮化快于人口城鎮化，城鎮化質量不高和農業轉移人口市民化嚴重滯后等問題日益凸顯出來。因此，深入剖析阻礙城市新居民市民化制度形成、固化及其背后的指導思想、價值理念與思維慣性，并嘗試以城鄉一元發展觀統領、探討破除阻礙市民化進程的城鄉二元制度應是當前市民化研究的重中之重。

一、“城市新居民”及其市民化困境

進入新世紀以來，中國的城市化得到快速發展，城鎮（市）化率從1978年的17.9%，提高到了目前的53%以上。我國已處于城市化的快速增長期，城鄉社會轉型進入了至關重要的階段，以城鎮為主的工業社會將取代傳統的農業社會，我們將步入以城市生活為主的社會。因此，推進新型城鎮化已被看作是關系中國現代化發展全局的重大戰略問題。這意味著，我國的城鎮化還有很大的發展空間，越來越多的農村人口向城鎮轉移，將會極大地帶動社會需求，成為城鄉社會快速發展的強大動力。據預測，到2020年，常住人口城鎮化率將達到60%左右，戶籍人口城鎮化率達到45%左右。到2030年，我國城鎮化率將達到70%左右，各類城鎮將新增3億左右的人口。因此，未來將有更多的農村人口落戶城鎮，通過市民化變為新的城市居民。

這些“城市新居民”數量龐大，近幾年許多發達地區城鎮中外來常住人口的比例已接近甚至超過了原戶籍人口，其中農民工占了很大比重。據估計，2012年，城鎮中農業轉移人口總量大約為2.4億人，約占城鎮人口的1/3。其中，外來農民工大約1.56億人，占城鎮人口比重為21.9%。①根據國家統計局發布的“2013年全國農民工監測調查報告”的抽樣調查結果看，2013年全國農民工總量已達26894萬人，比上年增加633萬人，增長2.4%。其中，外出農民工16610萬人，增加274萬人，增長17%；本地農民工10284萬人，增加

359萬人，增長3.6%。在外出農民工中，住戶中外出農民工13085萬人，增加124萬人，增長1.0%，舉家外出農民工3525萬人，增加150萬人，增長4.4%。參見http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html.

但是，這些進城農民工或城市新居民的市民化程度較低，難以融入城市，他們不能平等地享受城市居民的權利。實際上，在我國快速城鎮化的發展過程中，受城鄉二元體制等因素的影響出現了一系列特別值得關注的問題。其中突出的一個問題是城市化的內容與形式脫節，主要表現為城市化水平虛高、城市化質量不高、“半城市化”或不完全城市化現象突出、農業轉移人口市民化程度低等等。這些問題已極大地影響到了中國社會發展水平的提升和城鄉社會的有序轉型。因此，在當前推行新型城鎮化的背景下，如何有序推進農業轉移人口市民化、提升城市化質量已成為一個亟待解決的理論和現實問題。

國內學術界近年來已有來自社會學、人口學、經濟學、政治學、地理學等學科的許多學者關注到了農業轉移人口市民化問題的研究。概括來說，在社會學領域以往的研究主要集中在如下兩個方面：

第一，關注對農民市民化的相關研究，把農民市民化當作中國社會學新的重要研究主題，或者把農民市民化看作是當前中國城鄉社會轉型過程中的特有問題。社會學家較早敏銳地認識到了中國城市化過程中出現的農民市民化問題，并展開了系統研究。例如鄭杭生撰文指出，農民市民化這一概念具有其獨特的社會學內涵，無論是從時代背景、政策訴求還是從解決現實問題的角度來看，全面開展農民市民化的研究極為必要。鄭杭生：《農民市民化：當代中國社會學的重要研究主題》，《甘肅社會科學》2005年第4期。而文軍從社會學的角度指出，農民市民化是一項復雜的社會系統工程，認為農民市民化不僅是農民社會身份和職業的轉變（非農化），也不僅是居住空間的地域轉移（城市化），而是農民角色群體向市民角色群體的整體轉型過程（市民化）。文軍：《農民市民化：從農民到市民的角色轉型》，《華東師范大學學報》（哲社版）2004年第3期。

但中國的城市化過程具有某些特殊性，農民市民化的過程也遇到了一些特殊問題。即按照城市化發展的一般規律，農業人口非農化、工業化、城市化和市民化應同步發展。但中國受城鄉二元結構、重城輕鄉城市化政策等因素的影響，長期以來農業人口非農化和市民化嚴重滯后，由此產生了一系列特有的社會轉型問題。例如我國近年來城鎮擴展速度加快，大量新城區不斷崛起。這種發展帶來的一個突出問題是出現了大量“失地農民”，因此針對“失地農民”、“城中村”居民市民化過程中面臨的特定問題，學者們也做了不少研究。實際上，失地農民問題和大量“城中村”的出現，是不完全城市化的突出結果。故他們的市民化問題成為了人們關注的重要方面。

第二，關注對農民工市民化的相關研究，尤其重視對“新生代”農民工市民化的研究。中國的“農民工”“農民工”也存在于其他國家，甚至類似的概念早已由國外學者使用了。例如，關注發展問題的美國人類學家Joel M. Halpern在1967年出版的《變遷中的村落共同體》一書中指出：隨著農業革命和職業的變化，生活在鄉村的人其收入不再以農業為主，而是進城務工。“他們可以仍居住在鄉村，但到附近的城鎮或坐落在屬于農村區域的工廠中尋找新工作。他們甚至還保留著自己的土地，由親屬幫著做農活，但務農成為一個次要職業，他們變成了所謂的農民工（peasant-workers）。”（Joel M. Halpern， The changing village community， Englewood Cliffs， N.J.： Prentice-Hall， 1967，p.4.）是在城鄉二元社會背景下，由農業轉移人口構成的一類特殊身份的群體，其職業與身份相脫離，工作與待遇不一致。故有的學者認為他們是從農村流動到城市處于“農民”和“工人”之間尷尬境地的“準市民”。甚至很多農民工是長期生活在城市的“農民”，而不能真正轉變為市民。因此，農民工是一類身份與職業相背離的勞動者，由于各種制度和觀念障礙，其市民化問題顯得尤為突出。近年來，關于“農民工”的研究已得到深入，并取得了一系列新成果。國內外學者分別從不同方面分析了與農民工相關的各種問題。

可以說，中國的“農民工”現象，并非是一個簡單的勞動力流動問題，也不是一般意義的城市化進程的產物，而與中國長期存在的城鄉二元社會結構及制度觀念密切相關。學者們主要從如下方面開展了對農民工市民化的研究：（1）整體上研究農民工市民化的狀況、問題及對策。中國的農民工市民化問題特殊，涉及到城鄉社會制度、發展政策、城鄉關系等多方面問題。因此，相關的研究具有綜合性特征，來自諸多學科的學者開展了大量研究。（2）關注“新生代”農民工市民化的研究。“新生代”農民工已經成為當前中國農民工群體的主要構成部分，并形成了自己的一些新特征。他們不同于老一輩的農民工，開始遠離農村傳統的生活方式。對此，學者們對“新生代”農民工市民化問題做了不少研究。其中比較有代表性的成果是王春光、劉傳江等人的研究。王春光重點分析了新生代農民工的城市融合問題，王春光：《新生代農村流動人口的社會認同與城鄉融合的關系》，《社會學研究》2001年第3期；王春光：《對新生代農民工城市融合問題的認識》，《人口研究》2010年第2期。而劉傳江指出新生代農民工市民化進程的推進應當關注農村退出、城市進入和城市融合三個環節。劉傳江：《新生代農民工的特點、挑戰與市民化》，《人口研究》2010年第2期。總之，有關農民工市民化，特別是新生代農民工市民化問題的研究是近年來國內學界關注的一個重點。同時，國外一些關注中國問題的學者在這方面也做了一定研究，發表了部分成果，其中有代表性的包括約翰·奈特（John Knight）及其學生的有關研究。Knight， J. and Song， L.， “Chinese Peasant Choice： Migration， Rural industry or Farming，” Oxford Development Studies， vol.31， no.2， 2003，pp.123～147； Knight， J. and Yueh， L.， “Segmentation or Competition in Chinas Urban Labour Market，” Cambridge Journal of Economics， vol.33， 2009，pp.79～94.這些研究主要關注的是農民工這個特殊群體及其問題，把他們的市民化看作是整個農業轉移人口市民化的突出問題。但實際上，農民工的市民化僅是整個市民化問題的一部分，應從更廣的角度整體性地去研究當前的市民化問題。

總之，以往有關市民化問題的研究雖發表了不少重要研究成果，取得了較大進展，但這方面的研究還存在一些不足之處，有待于深化提升。以往研究存在的主要問題表現在如下幾個方面：

首先，研究對象不一致，概念整合不夠。從以上研究可以看出，學者們對市民化的研究有些關注失地農民，有些關注農民工，在分析對象上有所不同。這也導致他們所使用的概念不統一，如失地農民、近郊農民、“城中村”居民、“村改居”居民、“農轉非”居民、農民工、新生代農民工等。這種研究對象上的不一致，表明目前國內學術界對農業轉移人口市民化的研究還不夠深入，有待于對這些概念進行整合，從而更深刻地認識在中國快速城鎮化發展背景下，市民化問題的實質與意義。

其次，研究問題碎片化，整體分析框架欠缺。跟上述問題相關聯，由于研究對象的不統一，導致人們對中國當前市民化的研究在分析問題上呈現碎片化特征。有的研究僅僅是就事論事，只關注特定群體的某些特定問題，如失地農民的生活與保障、農民工的就業保障與城市適應、新生代農民工的身份認同等等；有些研究關注個體層面的問題，有些關注群體層面的問題。這些雖然都是他們在市民化過程中遇到的重要現實問題，但是我們不應僅僅局限于這些個別性、局部性的問題，而應該從中國城鄉社會結構轉型的大視角下，全面審視農業轉移人口市民化的結構特征與制度因素，從而在更深刻的層面上認識中國城鄉社會轉型的趨勢與未來。

此外，理論觀點多樣化，整合性理論分析不足。目前國內關于市民化的研究中學者們從不同的學科角度做了一定的理論解釋。這些理論既有從社會學的角色轉變理論、社會融入理論、社會距離理論作分析；也有從發展經濟學角度，運用城鄉勞動力轉移理論作分析；還有的從人口學角度，運用“推-拉”理論作分析；有的則從政治學角度，或運用身份與權利理論作分析，或運用制度作分析，不一而足。以上各種理論分析理路雖然都有一定的解釋力，但是總體而言，目前還缺乏一種更具整合性和概括性的關于市民化的理論解釋。實際上，農業轉移人口的市民化，是一種整體性和綜合性的社會變遷過程，它與工業化、城市化和現代化轉型密切關聯。因此，應從社會結構轉型的高度，全面分析這個過程的動力機制、影響因素、發展路徑及其趨勢。特別是，應充分認識到我國長期存在的城鄉二元結構的特殊性和持久影響性。所以我們在從學理上探討中國的市民化進程時，既要關注到其發展的一般規律性，同時還要關注其發展的特殊性。

因此，有必要確立一個更具綜合性的概念來界定市民化的研究對象，以便從理論上進行深入分析。為此，我們提出當前市民化研究應特別關注的對象是“城市新居民”。它所指的是因各種原因實現非農轉移并進城務工或定居、或整體實現“農轉非”的城鎮人口。這些新居民包括所有進城的非農化轉移人口，既有農民工，也有通過“村改居”、整建制城鎮化等原因實現“農轉非”的其他各類人口，甚至部分來自農村的大專院校畢業生。“城市新居民”這個概念具有如下兩個新思想：一是它更具整合性，可涵蓋各類不同的“農轉非”進城人口；二是強調農業轉移人口的市民化并非只是農民工或失地農民的市民化，也不是籠統所說的農民市民化，而是相對于原城市居民而言，所有新遷入城鎮務工或定居的人口。因此，市民化是一個涉及到眾多群體的整體性問題，而不僅僅是某一類群體面臨的問題。這些城市新居民具有如下一些重要的新特征：

首先，數量龐大。近一二十年來由于中國城鎮化的快速發展，城鎮面積急劇擴張，大量人口轉變為城鎮居民。特別是在東部發達地區，城市新居民的比例增長很大。他們既包括就地城鄉轉移的人口，也包括大量進城的外來務工者。

其次，構成非常復雜。中國城市新居民的類別構成極為復雜，特別是受中國長期存在的城鄉二元社會結構的影響，使農業人口的非農化轉移不同于其他國家。這些轉移人口大致分兩大部分：一部分在農村就地轉移，另一部分由各種原因實現非農轉移后進入城鎮工作或生活。所以，從市民化的對象來看，主要是針對后一部分人而言的。我們這里所討論的就是這些“城市新居民”的市民化問題（見圖1）。

圖1概念關系圖

第三，具有“城鄉二元性”，面臨的市民化障礙問題突出。由于我國是一個典型的二元結構社會，突出的結構性特征就是“城鄉二元性”，因此長期存在的城鄉二元壁壘極大地影響到了城市新居民的市民化進程。所表現出的突出問題主要有：（1）受戶籍制等因素影響，城鄉界限與身份制特征明顯。自上世紀50年代實行嚴格的戶籍管理制度之后，城鄉之間區分明顯，城鄉走向分治，城鄉居民獲得了不同的身份：“農業人口”與“非農業人口”。即使近年來許多地方名義上取消了戶口限制，但是城市新居民遇到的根本問題，仍然是難以逾越原來的城鄉界線。許多隱性障礙依然存在，結果在城市中形成了新的“二元結構”或分割，新舊居民之間仍明顯屬于兩種不同的身份群體：“城里人”和“鄉下人”。因此，像“農民工”及其家屬這些進城的新居民難以融入城市之中，他們實際是不能享受市民身份的“邊緣人”。（2）城鄉發展不平衡，農業人口轉移滯后，存在大量“不完全城市化”狀態下的“農民工”現象。隨著工業化和城市化的快速發展，農村非農化轉移應同步進行。但我國的現實狀況是，農村二三產業發展滯后，致使人口的非農化與城鎮化沒有同步發展。特別是近年來隨著我國城鎮化的快速發展，城鎮規模大幅提高，但是實際的人口城市化質量和市民化提升不夠，人口城鎮化滯后于土地城鎮化。這導致大量農業轉移人口游離于城鄉之間，處境尷尬。例如，據國家統計局數據，到2013年末，我國城鎮化率達到53.7%。但是，2013年中國“人戶分離人口”達2.89億人，其中流動人口為2.45億人，“戶籍城鎮化率”僅為35.7%左右。這些未真正實現市民化的人口，絕大部分是“農民工”及其家屬。（3）有關市民化的政策待遇不統一，城市新居民不能真正享受平等的公共服務和市民權利。大量城市新居民作為城市的“新移民”，由于各種原因進入城鎮，但是受原有城鄉二元體制和政策因素制約，新老居民之間享受不平等的待遇，存在明顯的城鄉差別和二元對立，他們在就業、收入、社會保障、子女教育等方面存在明顯的不平等。

二、“制度閥”效應與制度變革

中國突出的人口城鄉轉移滯后和市民化程度不高問題與長期存在的城鄉二元制度密切相關。從歷史的角度看，阻礙城市新居民市民化的城鄉二元制度是我國在特定歷史時期形成的特殊制度安排。新中國成立之初，為鞏固新政權，滿足當時相對落后的社會經濟發展的需要，先后制定并實施了一系列優先發展城市工業的國民經濟計劃體制。其結果，通過政策、制度構建（糧食統購統銷、戶籍制度）與組織重建（單位制、合作社、人民公社），逐步形成了城鄉分割、重城輕鄉的二元制度。

這些制度安排既有其特定的功能，也有其歷史局限性。對其功能，可用“制度閥”概念加以分析，以系統說明城市新居民市民化過程中的“制度閥”效應。所謂“制度閥”，指的是具有限制性功能的制度安排。制度的功能是多方面的，但其最根本的一點是對人們的行為具有規范性的制約與控制作用。如著名的制度經濟學家道格拉斯·諾斯（Douglass North）指出：“制度是一個社會的博弈規則，或者更規范地說，它們是一些人為設計的、塑造人們互動關系的約束。從而，制度構造了人們在政治、社會或經濟領域里交換的激勵。”[美]道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，格致出版社、上海人民出版社，2008年，第3頁。特別是從新制度主義者的觀點來看，制度安排并非是人們簡單的理性選擇的結果，而是某些利益關系博弈的結果，或者說維護某種政治與社會秩序的結果。所以，他們主張，社會制度體現了一定的利益需要，特別是國家意識形態利益的需要。其原因在于，制度可決定社會資源的分配格局。

我國建國之后逐步確立的以戶口制為核心的城鄉二元制度，既有美國著名經濟學家阿瑟·劉易斯（W.Arthur Lewis）所指出的發展中國家存在著傳統農業和現代工業二元經濟結構的特征，使現代工業經濟的發展建立在農業提供的廉價勞動力和產品的基礎上，同時還具有自身的制度特征。其他國家也不同程度地存在著傳統農業和現代工業的二元對立，但是它們并沒有形成極為嚴格的城鄉分割制度。即中國城鄉二元體制的形成并非像自由市場體制國家那樣，是建立在由傳統農業社會到現代工業社會自然演變基礎上的，而在很大程度上是制度選擇的結果。這種二元制度實質上是中國當時實施的高度集中的計劃經濟體制與管理的主要構成部分，其主要特征表現為城鄉分治、重城輕鄉、嚴格限制城鄉人口與資源的流動，從制度上保證國家和城市發展的需要。

具體而言，從“制度閥”概念來說，這種二元制度在城鄉之間人為設置一種控制閥，一切按照國家計劃體制發展的需要去調節城鄉之間人口與資源的流動，從而達到國家集中控制的目的。這種“制度閥”控制的效應可概括為如下幾個方面：

第一，制度是維護社會秩序的一種控制閥。社會秩序是維持一個社會正常運行的根本基礎，但社會秩序的確立需要一定的制度保障。因此，社會制度的一個基本功能是形成和維護社會秩序，于是現代社會建立起了一系列制度。諾斯等從制度變遷的角度，把人類歷史上形成的社會秩序分為三種：覓食秩序（Foraging Order）、權利限制秩序（the Limited Access Order）、權利開放秩序（Open Access Order），其中后兩者是近一萬年內出現的社會秩序。他們指出：“由自然國家向權利開放秩序的轉型，就是第二次社會革命，是現代性的崛起。”[美]道格拉斯·諾斯、[美]約翰·約瑟夫·瓦利斯、[美]巴里·溫格斯特：《暴力與社會秩序》，杭行、王亮譯，格致出版社、上海人民出版社，2013年，第3頁。或者說，整個社會發展的趨勢是擴大公民的參與權，形成更加平等的社會秩序。新中國建立之初生產力發展不足，又面臨極為復雜的國內外形勢。在20世紀50年代逐步建立起的社會主義計劃經濟體制和“大干快上”發展目標的要求下，國家需要集中主要資源用于急需發展的部門，并優先保證城市居民的需求。因此，實施了嚴格的城鄉分割的戶籍制度，這在當時具有重要的強化城鄉人口控制、維護新生社會秩序的積極意義。但它是建立城鄉分治和不平等的基礎上的，因此隨著改革開放后市場經濟體制的建立和社會的發展，對此制度進行變革已變得日益迫切。

第二，制度是維護利益關系的一種調節器。社會中存在著各種利益群體，他們有不同的利益訴求，而社會制度能夠調節這些利益訴求，維護一定的利益關系。通常，制度首先維護的是社會中主要群體或主導者群體的利益。中國的城鄉二元體制把社會成員分為兩大類群體：城市人口和農村人口，他們之間不單純是在戶口登記上的差別，而是在社會身份和地位上存在巨大差別。“城市人”在就業、保障及公共服務等方面享有社會主義國家的一切待遇，但是“農村人”主要依靠農村集體的力量或者自食其力。因此，自計劃體制以來，中國的城鄉不平等始終存在，城鄉居民利益矛盾突出，這也直接影響到了目前城鄉社會的有序轉型。但群體的利益關系需要不斷調整，尤其是在現代社會制度下，應該建立起更加公平的利益調節機制，以促進社會的和諧發展。

第三，制度是達到一定社會結果的一種選擇機制。在某種程度上說，制度既是保證社會效率或成效的一種手段，但也會成為一種阻礙因素。“制度在社會中的主要作用，是通過建立一個人們互動的穩定（但不一定是有效的）結構來減少不確定性。然而，制度的穩定性絲毫不否定它們處于變遷之中這一事實。從慣例、行為準則、行為規范到成文法、普通法，幾個人之間的契約，制度總是處在演化之中，因而也在不斷改變著對我們來說可能的選擇。”[美]道格拉斯·諾斯：《制度、制度變遷與經濟績效》，杭行譯，格致出版社、上海人民出版社，2008年，第7頁。當時是有效的制度安排，今天可能成為過時的東西。同樣，中國所設立的城鄉二元戶籍制度當初具有積極的控制意義，有利于當時國家實現高度集中化的經濟發展和社會管理的需要。但是隨著時代的進步，舊制度必然會過時，甚至成為社會經濟發展的桎梏。這意味著我們需要用變化的觀點去看待各種社會制度，既要認識到其特定的有效性，又要看到其變革的必要性。

但是，制度變革似乎不是能輕易實現的，因為制度一旦形成就具有某種穩定性或惰性。或者用諾斯的制度變遷理論來說，人們在進行制度選擇時存在著“路徑依賴”，“從過去衍生而來的制度和信念影響目前選擇的路徑。”[美]道格拉斯·諾斯：《理解經濟變遷過程》，鐘正生等譯，中國人民大學出版社，2013年，第20頁。制度一旦形成，人們就可能對這種制度路徑產生依賴。毫無疑問，中國城鄉分割的制度及其存在，長期以來直接作用、限制著城市新居民市民化的進程。但依據城鄉二元制度的生成及其固化來看，從制度產生的層面分析，有些制度是國家強制施行的，有些則是被動延續的。一般而言，人們已習慣按照既有的制度框架行事，這就導致對制度的變革顯得異常困難。

實際上，影響城市新居民市民化進程的重要因素是一系列跟城鄉二元結構密切相關的過時的制度，它們是我國在特定歷史時期形成的特殊的制度安排。為此，我們應通過系統探討其中的“制度閥”效應，深刻反思我國城鎮化過程中市民化的制度障礙，探討消除“制度閥”效應的新機制和制度創新之路。因此，近年來我國開始大力改革一些與當前社會發展不相適應的制度，包括戶籍制度、就業制度、保障制度和土地制度等。但是，要實現真正的市民化，當前最為緊要、最為迫切的應是如何跳出城鄉二元的思維模式與制度框架窠臼。制度有正式制度與非正式制度之分，不過我們注意到，作為非正式制度的指導思想、價值觀念及其變革所發揮的作用與功能有時要遠超過正式制度。所以要想破除城鄉二元結構，最根本的一點就是轉變慣性思維，同時制度機制的保障也要依靠觀念的改變。

總之，當前亟需變革既有的城鄉二元制度，探尋中國城市新居民市民化的制度創新之路。具體而言，我們認為要促進城市新居民的市民化，應從如下方面強化制度變革與創新：

第一，當前我國快速城鎮化過程中出現的人口城鎮化質量不高和市民化滯后等一系列問題，在很大程度上是城鄉二元制度導致的。由于“制度閥”效應的存在或制度的惰性，致使中國城市新居民市民化進程緩慢，困難重重。所以要變革這種現狀，應充分認識到制度變革的必要性和緊迫性。這意味著，制度觀念本身的變革有時比單純制度的變革更困難。因為，制度安排是某些群體一定利益的體現。中國的城鄉二元制度同樣是在特定歷史期形成的一種利益格局，是國家意志的體現，它有利于彼時城市和工業優先發展的需要，但是以犧牲廣大農民的利益為代價。現在來說，這是一種不平等的制度安排，因此必須進行根本的制度變革。但要打破既有的利益格局，自然會遇到各種阻力，包括人們根深蒂固的城鄉分割觀念。

第二，應重視探討影響城市新居民市民化進程的各種制度之間的相互關系及其功能。各種制度不是孤立存在的，而是相互影響、相互制約。因此“制度閥”的效應也是綜合性的，應從各種制度的相互影響關系中去加以分析。比如，戶籍制度是影響城鄉人口轉移的基本制度，但是這并不意味著，只要改革了戶籍制度就能消除了市民化的制度障礙。其他相關的各種制度相互牽制，同樣發揮作用。因而，我們應從整體上探討變革現行二元制度的措施，探尋建立有利于城鄉平等發展與轉型的新制度體系，而不是僅限于單一制度的局部改變。

國家為切實推進轉移人口有序實現市民化和城鄉基本公共服務均等化，于2014年7月出臺了《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》。其中明確提出：調整戶口遷移政策，統一城鄉戶口登記制度；取消農業戶口與非農業戶口性質區分和由此衍生的藍印戶口等戶口類型，統一登記為居民戶口；并建立與統一城鄉戶口登記制度相適應的教育、衛生計生、就業、社保、住房、土地及人口統計制度。這一新政的出臺，標志著我國為真正突破城鄉二元制度邁出了實質性的一步，是新時期制度創新的重要體現。我們期望以二元戶籍制度的突破為契機，形成良性的連鎖變革機制和聯動效應，以最終建立城鄉居民平等的一元制度體系。

第三，以全新的理念探討中國城市新居民市民化的制度創新之路。制度創新是一個去制度化的過程，更是一個制度重建的過程。這就需要我們重新確立制度的目標與框架基礎。關于市民化未來制度創新的目標應該是逐步建立起城鄉居民權利平等的制度，變“二元制”為“一元制”。制度創新的關鍵，是根本消除阻礙、限制城市新居民市民化進程的“制度閥”因素，祛除制度安排中的不平等成分；應充分考慮廣大新居民的利益訴求，建立更加公平的利益格局。這就需要觀念變革與制度創新同步推進，最終形成城鄉一元的制度體系。為此，我們應從理論與實踐的結合上，確立制度創新的“頂層設計”構架，探討現實可行的制度創新之路。

作者單位：林聚任，山東大學哲學與社會發展學院社會學系；

馬光川，山東大學哲學與社會發展學院、濰坊學院

責任編輯：秦開鳳