城市大遺址保護利用中公眾參與問題研究

馬建昌 張穎

內容提要作為全民共有共享的文化遺產，城市大遺址的保護利用需要公眾廣泛參與。本文以唐大明宮考古遺址公園的建設和管理運營為例，分析在公共治理理論背景下，大遺址保護利用中公眾參與的多種方式、積極作用、存在問題及改進舉措。

關鍵詞公共治理城市大遺址公眾參與大明宮遺址

〔中圖分類號〕K928.72〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕0447-662X（2015）01-0125-04

大遺址是指“中國文化遺產中規模和文化價值突出的文化遺址”，“是遺存本體和與其相關聯的環境載體共同構成的綜合體。它具有遺存豐富、歷史信息含量大、不可再生、不可替代的價值和地位”。①城市大遺址作為大遺址中最為重要的組成部分，因其文化、社會價值的珍貴性、稀缺性，以及保護利用問題的復雜性、艱巨性，而備受社會各界高度關注。在一個民主法制的國家里，普通民眾對大遺址保護貢獻自己的力量，既是責任，也是義務。本文擬在公共治理相關理論背景下，以唐大明宮考古遺址公園的建設和管理運營為例，就城市大遺址（以下簡稱“大遺址”）保護利用過程中的公眾參與問題進行梳理和分析，以就教于方家。

一、大遺址的屬性及公眾參與的方式、作用

1大遺址的社會屬性及大遺址保護利用的公益屬性

我國的《文物法》規定，“中華人民共和國境內地下、內水和領海中遺存的一切文物，屬于國家所有”，“ 一切機關、組織和個人都有依法保護文物的義務”。大遺址作為最為重要的文化遺產之一，是全民共有的文化財富，理所當然地為全民所共享。大遺址保護利用，更以其牽扯問題的復雜性、艱巨性，迫切需要取得社會各界的充分理解和廣泛參與。依據公共治理理論，②大遺址的保護和利用是公眾參與管理社會事務的重要內容。普通民眾依據法律賦予的相關權利和義務，憑自己的知識、經驗、財富、智慧、體能等，在自愿服務并不獲取報酬的前提下保護和利用大遺址，應當大力提倡和鼓勵。 同時，政府在大遺址保護中，主動地公開信息，疏通公眾表達意見的渠道，搭建公眾參與的平臺，動員公共輿論進行監督，鼓勵公眾成為大遺址保護的重要力量，也是政府還政于民、科學決策的重要手段和途徑。從整個社會層面來講，文化遺產的保護只有成為全民的“共同事業”，大遺址保護工作才能取得實質性的突破。

2公眾參與的形式及作用

（1）社會大眾的輿論參與。隨著自媒體時代的

來臨，現代社會逐漸變成一個透明公開的輿論場。公眾輿論參與社會事務管理的熱情日益高漲。大遺址作為文化遺產的集中代表，其保護與利用更是社會高度關注的熱點。公眾對大遺址保護利用的態度，也直接影響著政府的決策。比如，為了配合奧運會的宣傳活動，西安市2006年在大明宮含元殿基址上策劃了《人文奧運·盛典西安》的大型演出。隨后，整體保護大明宮遺址的呼聲不斷高漲。各類媒體連篇累牘地報道西安大遺址保護利用的現狀、存在問題及解決思路，介紹國內外發達地區大遺址保護的經驗和做法；專家學者紛紛建言，撰文著述；周邊居民紛紛送來錦旗，表達了自己對遺產保護的擁護和支持。正是因為公眾持續不斷的輿論呼吁、輿論引導和輿論監督，為大遺址保護利用項目的啟動營造了良好的社會氛圍，直接促使政府做出決策，通過建設大明宮考古遺址公園，對大明宮遺址進行整體保護。

（2）社會資本的投資參與。一般來講，城市大遺址占地面積廣、占壓建筑多、拆遷難度大，整體保護需要投入大量的資金。而國家專項財政資金往往又太少。尤其是對于財政并不寬裕的中西部城市，保護大遺址必須要有開放的胸懷、創新的思路，充分利用市場杠桿，吸引社會資本積極參與。比如大明宮遺址占地35平方公里，位于城市核心區，被大量的城中村、棚戶區和企事業單位所占壓。僅拆遷安置費用就需90億。這對于財政并不寬裕的西安市來講，簡直是一個天文數字。所以，引進社會資本參與投資，緩解大遺址保護利用的資金壓力，是務實和理性的選擇。在大明宮遺址保護利用項目的實施過程中，中建出資20億BT（BT是英文Build和Transfer的縮寫形式，意為“建設-移交”，是政府利用非政府資金來進行基礎非經營性設施建設項目的一種融資模式。）了整個遺址公園保護利用項目；萬達、萬科、華遠也都以數億元的投資參與到大明宮周邊區域的開發建設中。本文數據來源：西安曲江大明宮遺址區保護辦公室拆遷辦、招商辦、大明宮基金會。這些企業的大資金投入，使大明宮遺址的整體保護和大明宮考古遺址公園的高水平規劃和建設成為可能。

（3）志愿者的服務參與。大遺址的公益屬性，決定了志愿服務參與是大遺址保護利用工作中的重要內容。志愿者的服務，大大降低了項目實施的成本，提高了民眾的歷史文化修養，增進了民眾的民族和城市文化認同，進而喚醒和增強了社會保護大遺址的意識。在大明宮遺址保護利用過程中，志愿者的服務主要表現在以下方面：文保志愿者遠赴美國賓西法尼亞大學，參與修復昭陵六駿并開展相關文化活動，這一跨越時空的創舉，傳播了盛唐文化，表現出世界遺產精神，更重要的是釋放了中國關注流失海外文物的信號。文化名人和專家學者參與理論研究，撰寫理論文章，使大明宮遺址的保護利用工作得以在正軌上運行并為學術界所認可，東方大遺址保護工作的創新性嘗試，也被世界遺產組織所稱贊。青年學生志愿參與導游講解、文物修復和文物發掘等工作，實現了實踐與課堂、校園與社會的有機結合，使大明宮遺址保護成為鮮活生動的教學案例。市民志愿參與植樹造林、公園保潔、秩序維護、宣傳推廣等活動，進一步拉近了遺址與老百姓、與現實生活的距離。

（4）當地居民和企事業單位的搬遷參與。中華民族歷史悠久，文化積淀非常深厚。歷經千年的歷史變遷和文化深耕，文化反復疊加，歷史“盛世”與現世“活態”生活并存，是我國城市大遺址的普遍特征。比如，大明宮遺址不僅是中華民族鼎盛時期盛唐的皇宮遺址，蘊含著這一時期輝煌的歷史文化信息，而且還是大量現代居民世代居住和繁衍生息的家園。這些人群的存在，既對文物的保護形成威脅，但又以自己生活代價的付出，保護著大遺址，抵御著“攤大餅式”城市化進程的蠶食?，F在，整體保護大遺址的思路、和諧拆遷安置的做法，極大調動了當地居民參與保護大遺址的積極性和主動性。居住在遺址區內的居民，毅然選擇拆遷房屋，離開自己世代居住的家園，搬往他處，以自己的搬遷行動參與到遺址的保護當中。大明宮遺址保護過程中拆遷占壓遺址建筑350萬平方米戶，涉及10萬人口，僅僅用了三個月時間，而且也沒有出現社會不穩定的情況，實現了和諧拆遷。

二、大遺址保護利用中公眾參與工作存在的問題

1社會公益資金捐助太少

相較于西方發達國家，中國非政府組織的捐贈和志愿者個人的捐款數字非常小。在美國、英國、法國、意大利等國家，非政府組織的捐贈和志愿者的個人捐款，是文化遺產保護經費的重要來源。在大明宮考古遺址公園項目中，共投入了120億人民幣用于拆遷安置和遺址保護。但幾乎所有的資金都是由組織實施單位曲江新區管委會籌措。社會捐助只有1000多萬。之所以會出現這種情況，一方面是公眾尤其是有經濟實力人群的文化遺產保護意識不強、責任感缺失，另一方面是由于捐助機制不健全、渠道不順暢。除此之外，對捐助資金使用情況缺乏嚴格、透明的制度監督，也是導致捐款過少的原因之一?？梢哉f，在目前中國，單方面依靠國家財政資金保護大遺產的局面沒有從根本上改變。

2志愿服務還沒有形成有效的常態機制

在目前的大遺址保護利用項目中，由于相關配套措施尚未出臺，公眾參與大遺址保護的領域、途徑、時間、方式等具體操作程序和方法都沒有明確，加之缺乏參與平臺，導致公眾志愿服務大多為臨時性、籠統性和應急性的。在服務內容方面也大多為淺層次的園區引導、秩序維持和保潔，深度參與嚴重不夠。究其原因，主要是對遺址保護志愿服務工作的細化分類研究不夠，對政府運營與志愿服務的功能互補定位厘定不清，對正確處理市場運營與社會公益服務關系的制度設計不合理，對文化遺產保護知識的宣傳和普及水平亟待提高。

3公益性民間團體和志愿服務組織嚴重缺失

在西方發達國家，有關文化遺產保護的文化委員會、基金會、公益性組織和專業社會機構往往是成百上千，據稱“法國目前共有大小不等、功能不一的民間社團組織18000個，這些民間社團組織主要以古跡、古建保護為主”。顧軍、苑利：《法國文化遺產大普查給我們帶來的啟示》，《光明日報》2005年6月3日。而中國的非政府民間文化組織太少。在中國，除遺產研究單位與專業協會外，資助性組織和志愿者團體屈指可數，個人的志愿服務也非常有限。以大明宮考古遺址公園為例，社會公益組織目前僅僅只有大明宮基金會，而這一難得的社會組織，還是由行政色彩濃厚的大明宮保護辦來代管。大遺址保護的社會屬性遠遠沒有體現出來。

4法律法規及相關制度不完善

我國的《文物法》規定，各級政府和文物行政部門是文物保護工作的主體。也就意味著，我國保護文化遺產“單一主體”的模式還沒有從法律層面突破，公眾在文化遺產保護中的主體地位沒有在法律上得到明確。而且，各省、市也沒有出臺關于公眾參與文化遺產保護的法規、條例。即使個別地方有一些辦法，但由于缺少程序性規定，可操作性不強。加之，政務公開制度、經濟調節手段和激勵制度、社會組織和志愿者管理制度等的缺失，都使公共參與活動受到限制。

除此之外，大遺址保護補償機制遭遇到政策障礙。我國現行相關土地政策規定，所有土地包括遺址周邊的土地出讓收益，必須入土地專有賬戶，這一資金也必須用于城市配套建設，用作他途就是嚴重違規或違法，這樣使得因遺址保護帶動城市價值提升進而反哺大遺址的機制根本無法建立起來。這在客觀上也影響了當地政府和城市開發商進一步保護大遺址的積極性和主動性。

三、加強大遺址保護利用的公眾參與工作舉措

1積極鼓勵成立參與大遺址保護的非政府組織

在西方發達國家，民間團體數量眾多、門類齊全，在文化遺產保護中起到了舉足輕重的作用。比如，英國文化遺產保護的非政府機構主要有：英格蘭遺產和英格蘭皇家歷史遺跡委員會、國民信托、國家遺產紀念基金會等；法國著名的社團組織有古跡信托、青少年與文化遺產古跡國際協會、歷史建筑促進會、古跡基金會等。在中國，應該允許成立更多的非政府文化組織，在大遺址保護中發揮更大的作用。首先，要充分考慮非政府組織的專業細化分類，根據大遺址保護工作的不同內容，引導成立專門從事古代遺跡、古典園林、傳統居民、皇室建筑、非物質文化遺產、可移動文物、不可移動文物保護與研究的民間組織。根據大遺址保護工作的不同層面，引導成立專門從事規劃建設、管理運營、咨詢顧問、理論研究、融資信托、宣傳推介、交流展示、導游講解和文物保護等工作的民間組織。其次，在我國現階段，公共參與大遺址保護，政府不能完全放手不管，需加強對非政府組織的引導，加大資金支持力度。各有關高校和科研機構也要加強與非政府組織的聯系和溝通，不斷提高其服務大遺址保護的水平和質量。

2積極搭建社會資金進入大遺址保護領域的平臺

建立以政府為主體，社會廣泛參與的多元化投入機制，是大遺址等歷史文化遺產實現可持續發展的重要資金保障。而這一機制的關鍵是搭建社會資金進入大遺產保護領域的有效平臺，使社會資金能夠以捐助、投資等形式順利進入該領域。這一方面，發達國家已經遠遠走在了我們前面。英國在1993年的《國家彩券法》規定，彩券收益中的28%用于公益事業，其中包括文化及自然遺產保護。于海廣、王巨山主編：《中國文化遺產保護概論》，山東大學出版社，2008年，第160頁。在美國，社團組織在文化遺產保護中發揮著關鍵作用，其經費除了政府撥款之外，主要來源于社會捐助。在大明宮國家遺址公園的管理和運營中，可從以下幾個方面進行探索：政府統籌協調財政、稅收等職能部門，制定相關社會資助政策，對提供資助的企業和個人在稅收方面予以一定的減免，回饋景區門票，并授予其“文化遺產保護先進單位或先進個人”榮譽稱號；有特殊貢獻者，還可聘請其為 “文化遺產保護大使”；鼓勵企業或個人設立大遺址保護基金或文化遺產基金，尤其是歡迎港澳臺企業家設立大遺址保護基金；允許企業以特約或贊助形式與景區實現共建共管，還可以冠名權的形式向旅游服務、房地產、交通運輸、酒店餐飲征收一定費用，擴大資金來源；可參照體育彩票形式，經政府同意后，委托資信條件較好的社會組織，進行大遺址專項募捐或發行大遺址保護彩券?？傊?，通過上述手段，不斷集聚民間公益資金，緩解大遺址保護與管理運營壓力。同時，對于資金的使用，要加強監督管理，確保捐助資金合理、透明運行。

3加快制訂并完善相關法律、法規和制度

當前，隨著中國社會經濟的發展與經濟體制改革的不斷深入，傳統單一的文化遺產行政管理體制，正在逐漸轉向以行政管理體制為主、非營利和營利性社會力量共同參與的管理體制?！按筮z址資源開發利用應由政府主導型向多元主體轉變”。冉淑青、裴成榮、張馨：《國內外大遺址保護的經驗借鑒與啟示》，《人文雜志》2013年第4期。為了鼓勵和引導公眾依法參與大遺址保護。應當在《文物法》中尋求突破，首先應當考慮確立“以國家行政力量保護為主、社會共同參與的文化遺產保護” 新體制，增加相應條款，確保公眾在立法、調查、認定、監督、維護權益等多方面的參與權。各級政府和文物行政部門在制訂或完善相關法律法規時，應從組織架構、管理制度、信息公開和可操作性等方面重點考慮，真正把公眾吸引到大遺址保護領域。已有的社會組織，要不斷明確制度，規范管理，強化自律，克服行政習氣，逐步向著正規良性的方向發展。 在具體的志愿服務過程中，要不斷加大輿論宣傳，拓寬參與領域，細化參與門類，完善參與制度。比如在大明宮考古遺址公園的管理運營中，要根據遺址保護的需要，細化分類社會參與的形式、內容、時間、地點，解決好服務什么、誰來服務、如何服務等三個問題。在時間的安排上，要根據不同志愿者的工作性質，進行統籌安排，合理調度。通過細分遺址保護的內容、時間節點和參與方式，逐步實現志愿服務的常態化、組織化、分類化和精細化。

4大膽嘗試部分遺址區域的社會化管理運營

在與市場的結合上，社會組織和民營企業往往具有更為靈活的機制、更為成熟的經驗。在這方面，西方國家的經驗值得借鑒學習。比如在法國，文化遺產保護工作絕大多數都是通過委托民間社團組織托管的方式實現的。其中最大的古跡托管組織“古跡信托”，就承擔著法國大部分的古跡托管工作。政府給予民間組織以充分信任和支持，這是法國文化遺產保護工作取得成功的重要經驗。日本1954年修訂的《文化財保護法》則明確指出，文化財所有者如果保護不利，“則可指定地方公共團體或其他法人作為法定管理團體代管”。苑利：《日本文化遺產保護的歷史和今天》，《西北民族研究》2004年第2期。我們要善于解放思想，承認社會組織和民營企業在遺產保護中的良好愿望和公益考慮，善于引進先進的管理經驗，提高經營管理水平和效率。在大明宮考古遺址公園的經營管理中，只要把握住文物保護的基本原則，凡不屬于文物保護的核心區域，可嘗試委托社會機構進行管理經營；凡是營利性項目，比如餐飲、住宿、文化娛樂、體育運動、購物、旅游服務、工藝禮品制作及一般文物的復制銷售等，可引進競爭機制，實行特許權經營，讓民營企業大顯身手。目前，在國家大遺址保護專項資金尚不充足、專業人員極其缺乏的情況下，這種方案值得嘗試。

作者單位：馬建昌，西北大學文化遺產學院；張穎，武警工程大學理學院

責任編輯：秦開鳳