韓國失業保障政策的功能：基于就業政策矩陣模型的分析

代懋

[關鍵詞] 韓國；失業保障政策；就業政策矩陣模型

[摘 要] 本文基于就業政策矩陣模型的三個方面對韓國失業保障政策進行分析。從戰略性失業政策來看，韓國政府注重社會各界合作，加大財政支持力度，強調政策協調性，并實施稅制改革。從市場性失業政策來看，韓國政府不斷擴大職業培訓項目覆蓋面，并構建市場導向的職業能力開發系統；啟動一系列就業增長和經濟增長協同進行的可持續發展策略，如綠色崗位和第三部門；不斷完善公共就業服務機構，增強“工作網”的在線就業匹配服務職能。從保護性失業政策來看.通過發放各種津貼、福利和救濟來保障工人失業之后的基本生活，同時促進自我支持項目的發展。

[中圖分類號]F241.4

[文獻標識碼]A

[文章編號]0257-2826（2015）01-0044-09

一、引言

從20世紀60年代末期開始，韓國經歷了近兩個世紀的高速經濟發展以及充分就業。在全球化背景下.20世紀90年代開始韓國的經濟發展速度有所減緩。1998年亞洲金融危機和2008年全球金融危機嚴重地沖擊了韓國經濟，然Inf韓國成功地緩解了兩次金融危機對其勞動力市場的負面影響，成為世界上經濟和就業恢復最快的國家之一。

經過兩次金融危機的沖擊，韓國逐步完善了其社會福利系統，包括失業保障政策。2008年全球金融危機對韓國勞動力市場的負面影響并沒有1998年嚴重，其中一個關鍵因素是此時的韓國已經構建起良好的社會安全網，在應對危機時，韓國政府、企業和工人已經有應對措施。因此，本文所介紹的是廣義的失業保障政策，不僅包括傳統的失業保險和失業救濟，更多是指積極的失業保障政策，包括就業崗位創造、職業能力開發和促進就業匹配等措施，集合了政府、企業和勞動者各方力量，從降低失業率、提高就業率的積極視角出發而實施的一系列綜合政策。楊偉國（2007）從就業政策發揮的功能的角度，將就業政策分為三個層面：戰略性、市場性和保護性就業政策（表1）。從就業政策發揮的功能來看，戰略性就業政策是基于創業激勵而保證就業穩定持續增長的基本前提，市場性就業政策更多的是技術性的，主要目的在于提高勞動力市場的運行效率，它本身并不能創造就業或準確地說不能創造內生性的就業（源于經濟發展自身的需求）。保護性就業政策會對市場性就業政策乃至戰略性就業政策產生影響。為了更深入地分析韓國各類失業政策，本文將從戰略性政策、市場性政策和保護性政策三方面著手介紹韓國失業保障政策，并據此提出政策建議。

二、韓國戰略性失業保障政策

戰略性政策的核心是激勵創業，從而創造出更多的內生性就業崗位。它是勞動力需求的本原，從而也構成了失業問題解決的基本前提。在此我們從社會合作、就業創造資金支持、就業政策協調和稅收改革等方面進行介紹。

1.增強社會合作。1998年2月，勞動者、企業和政府參與“社會對話”，達成“克服經濟危機的社會協議”，也就是在經濟閑難時期社會各方力量要通過合作共擔風險。例如，政府通過縮減預算和實施公共崗位項目來提供支持，企業盡最大努力避免裁減員工。2008年全球金融危機爆發后.同樣的禮會合作協議再次達成。韓國總工會提議，組成來自政府、勞動者、企業和地方/社會/公民團體的緊急委員會。2009年2月，社會協議再次達成，對各方應擔的風險和責任進行了規定。工會通過降低了工人工資來達成協議，而企業承諾不解雇員工，勞動者和企業達成了了“工作共享”（job-sharing）來避免裁員的共識，減少熟練工人的流失。政府要通過各種政策提供全面的支持，協助勞動者和企業攻克難關。2009年協議與1998年的協議類似，它宣布責任共擔來克服金融危機。

2.擴大就業創造（job creation）的資金投入。自從2008年全球金融危機以來，韓國政府一直在擴大就業創造的資金投入。從2010年開始，韓國政府對就業創造預算實施單獨管理，財政撥款也一直增加。與就業相關的預算從2010年的8.fj萬億韓元增加至2014年的10.6萬億韓元。同時，還為弱勢群體就業提供獨立預算，進行更直接的政府支持，例如針對低收入群體的社會保障支持系統—“就業成功一攬子計劃”成立。而且，政府針對就業創造的公共開支有效性實施了改革。2010年7月，政府對就業創造項同進行類別劃分，分為6大類，將相似的項曰合并，使得2011年項目數量從202項降低至134項，避免了重復投入。韓國政府把2012年預算稱作“就業預算”，將就業創造作為預算撥款中的最高優先級事件。韓國政府已經意識到就業是福利和經濟增長的核心兇素，政府致力于建立有效的就業經濟增長福利圈。

3.增強就業政策的協調性，制定國家層面就業戰略。自從亞洲金融危機以來，韓國政府意識到基于特定就業項目的直線管理方式在解決問題時作用有限，有必要建立一個國家層面的就業戰略。因此，2010年韓國政府將勞動部（Ministryof Labor，MOL）更名為雇傭勞動部（Ministry of Employment and Labor，MOEL），并授權該部門協調各類就業政策。韓國總統李明博授權成立國家就業戰略會議，旨在部署全國從上至下協調一致的就業戰略。到2012年4月為止，國家就業戰略會議一共召開11次，討論了就業所有領域的短期和長期策略，例如經濟、產業、勞動力、教育和福利，形成韓國現行的主要就業政策“國家就業戰略2020”（National Employment Strategy 2020）。由雇傭勞動部主持的就業政策協調會議旨在對國家就業戰略會議宣布的政策實施系統的監督和管理.增強部門之間、中央和地方政府之間的就業創造項目的合作。此外，由于私營部門是就業創造中的巾堅力量，政府和私營部門還聯合成立公共一私營就業創造咨詢委員會（ Public-Private JobCreation Consultative Committee），使得私營部門的就業創造活動在政府的指導下進行。公共私營就業創造咨詢委員會由五個主要的商業組織為代表組成（韓國商會，韓國產業聯合會，韓國國際貿易協會，韓國中小企業聯合會，韓國雇主聯合會）.著重探討商業組織在就業創造中的難點，以及未來公私合作的長遠問題。

4.實施地方定制化的就業創造支持項目。從2006年開始，勞動部實施“基于地方的就業創造項目”，以保障地方政府在設計和實施地方就業創造項目中起主導作用。2010年7月建立“地方就業創造戰略公告系統”（the Local Job CreationStrategy Noticc System），到2013年10月244個地方政府全部加入。通過“地方就業創造戰略公告系統”，中央政府向系統中記錄良好的地方政府提供資金支持，促進地方就業創造。

5.開展促進就業創造的稅收改革。主要包括以下舉措：（l）就業創造的投資稅收抵免制度（lnvestment Tax Credits for Job Creation）。為了促進就業創造的投資，韓國政府修正了原有的稅收優惠措施.制定“就業創造的投資稅收抵免制度”.基于企業創造的新崗位提供稅收優惠，鼓勵崗位創造。一般來說，企業投資數額的3%—4%可以享受抵免。如果創造崗位的數量超過政府要求.還可以享受額外抵免，每額外增加一個崗位多獎勵1 000萬韓元。如果新增崗位所雇人員是青年或高校畢業生，稅收抵免額度增加至1 500萬韓元。（2）為創造崗位的公司提供社會保險稅收優惠。針對創造崗位的中小企業，韓國政府實施了為期兩年的社會保險稅收抵免系統，持續至2013年年底。如果所雇人員是青年，新增社會保險費享受全額稅收抵免.如果所雇人員不是青年.新增社保費享受50%的抵免。（3）就業于中小企業的青年可享受100%的收入所得稅抵免優惠，享受期限上限為3年。（4）收入所得稅抵免制度改革。韓國政府擴大了收入所得稅收抵免制度的目標群體，并提高津貼水平。在制度改革前，享受優惠的家庭通常需要撫養18歲以下的孩子，總收入低于1 700萬韓元。制度改革后，沒有18歲以下孩子的家庭也可享受收入所得稅抵免，達到抵免標準的家庭可享受的津貼額度根據家庭成員數量增加。

三、韓國市場性失業保障政策

市場性政策可以分解為勞動力供給政策、勞動力需求政策與勞動力市場匹配政策三大領域。市場性就業政策定位于遵循市場機制，彌補市場缺陷，提高勞動力市場效率，有效促進就業。在介紹市場性政策之前，先簡單介紹韓國就業保障系統（ EIS）。該系統是一個綜合系統，其目標是阻止失業，促進就業和職業能力發展，提供資金支持和對失業者提供就業援助，主要包含三部分內容：就業穩定項目（Iob Stabilization Program）、職業能力開發項目（Job Capabilitv DevelopmentProgram）和失業救濟項目（U-nemployment Insurance）。1995年EIS引入之初，三個主要項目共有20個子項目，現在擴展至80—90個子項目。按照就業政策矩陣模型劃分，三個主要項目分別屬于市場性政策中的需求政策、供給政策和保護性政策。下面將EIS融到就業政策矩陣模型中分別進行介紹。

（一）供給政策

1.供給政策的核心是教育培訓。韓國的職業培訓隨著1967年《職業培訓法》（VocationalTraining Law）的實施而逐漸興起，為韓國的工業化和經濟發展培養了大量技能型人才。隨著技術發展，企業勞動力需求發生變革，就業形式變得更加多樣化，對職業培訓提出新要求。由于原有政府主導的培訓系統參與率低，培訓與實際需求的差距加大，因此政府致力于建立市場導向的職業能力開發系統和“職業能力開發賬戶系統”，強調通過人力資源開發來增強個人和國家競爭力。

2.職業培訓項目覆蓋面持續擴大。在EIS實施之初，其中的職業能力開發項目適用于70人及以上員工的企業，并為建筑類企業和中小企業實施豁免條款。之后覆蓋面一直擴展，1998年10月l日起，擁有1個及以上員工的企業必須參加職業能力開發項目，繳納職業能力開發項目費。2005年1月1日起，所有具備資質的建筑企業被強制要求加入EIS。該系統一開始將以下工人排除在覆蓋面之外：（1）按天數計算的員工； （2） 60歲及以上的員工；（3）每月工時低于60小時或每周工時低于l5小時的員工。2004年1月1日起，覆蓋面擴展至（1）和（2）類員工。2006年1月l日起，職業能力開發項目擴展至60歲及以上員工。EIS中的職業能力開發項目包括企業內部職業培訓津貼，雇員培訓津貼，培訓設施貸款業務，培訓費貸款項目，換崗工人再就業培訓援助，職業培訓促進援助等。

3.建立市場導向的職業能力開發系統。2004年，政府出臺《工人職業能力開發法》（Workers Vo-cational Skills Development Act），確立了覆蓋工人一生各個階段的技能開發框架。2009年5月，政府開啟“建立市場導向的職業能力開發系統啟動”項目，并因此創立了需求導向的職業能力開發系統。2012年，政府設計“第二期職業能力開發基本計劃”，向著“共存和共享發展的技能型社會”邁進。

4.建立“職業能力開發賬戶系統”。在該系統下，求職者需要到職業中心接受咨詢，若咨詢結果認定求職者需要參與培訓，便可直接獲得培訓贊助費，上限是200萬韓元（如果是“就業成功一攬子計劃”的參與者，上限是300萬韓元），然后求職者可以基于個人的需求，從政府提供的多種培訓項目中選擇最適合自己的培訓課程。在培訓結束之后，培訓費會通過金融機構自動劃賬給提供培訓的機構。由于職業能力開發賬戶系統的針對性，培訓期限從6—12個月降低為4.5個月，減免了求職者不必要的項目參與時間，提高了培訓效率。 2012年，政府進一步規范職業培訓系統，其篩選過程更嚴格，并強調參與培訓人員的責任；在培訓賬戶生效前，求職者應積極找尋工作；在接受培訓前進行過培訓咨詢；不遵守規定的培訓者，包括放棄培訓機會的人或者是培訓中期輟學的人，將回收其培訓津貼，而且在申請下一次培訓時將處于劣勢。規范之后，培訓賬戶的人員數量從2011年的237 827人下降至2012年的189 525人，賬戶持有者的培訓參與率從2011年的74.8%激增至2012年的86.2%。

（二）需求政策

與供給政策相對應，需求政策從企業方著手，強調與穩定崗位和創造崗位相關的一系列支持政策。EIS中的就業穩定項目是典型的“穩定”政策，由就業調整援助項同、地區就業促進項目，就業促進市場信息項目和其他項目組成。當經濟衰退或其他惡劣狀況發生時，企業若實施崗位保留計劃，例如臨時停工、雇員培訓或休假等，政府便為企業提供就業保持補助金（2/3—3/4的雇員工資），以免裁減熟練工人此外.在“就業創造”支持政策方面，韓罔政府啟動了一系列就、¨曾長和經濟增長協同進行的可持續發展策略，如綠色崗位和第三部門。

l.通過綠色產業新增綠色崗位。2010年韓國政府出臺《低碳綠色增長行動框架》（The Framework Act on Low Carbon Green Growth），奠定了綠色技術和產業發展、綠色崗位創造的法律基礎。從2009年到2012年，共計50萬億韓元投入綠色產業的崗位創造中，其巾包含清潔能源（熱能、風能），廢棄資源冉利用等，并建立了綠色發展總統委員會、地方綠色發展委員會和綠色發展工作組。在這種政策導向下，雇傭勞動部實施了綠色崗位創造項同，目的是增強綠色產業增長和就業創造的聯系，擴展培育綠色產業工人的職業發展能力，提供工作環境和產業結構改善的援助。首先，雇傭勞動部和環境部達成備忘錄，同意為促進和支持綠色社會企業的發展而合作，.2010年，開展了綠色崗位招聘會。2012年4月，11個綠色社會企業參與崗位創造項目。其次，制定綠色人才職業能力發展計劃。韓國政府根據綠色產業確定了15種綠色知識技能，并據此重置了理工類大學的專業設置。此外，綠色產業人力資源發展聯盟——“綠色技能聯盟”出現，專門針對綠色產業所需技能進行人員培訓，并確立了綠色產業國家技能資格系統。

2.通過發展第三部門來促進就業創造，例如社會企業和合作企業。2000年以來韓國關于第三部門發展的討論已經出現，第三部門中的社會企業被視為一個既可以創造利潤又可自我發展的方法，一方面可促進就業增長，另一方面可增加社會服務。2007年，韓國政府頒布《社會企業促進法》（ Social Enterprise Promotion Act），希望構建系統化的社會企業發展體系。通過相關部門的合作.韓國政府確定了可以發展社會企業的領域，例如環境、農業和地區產業。2011年，“韓國社會企業促進機構”（Korea Social Enterprise Promotion Agency）成立，通過各種項目發展社會企業，包括宣傳成功模式、提供定制化咨詢服務、幫助社會企業獲取認證資格等。另外，在2012年，作為促進第三部門發展的另一條途徑，韓國政府頒布《合作企業基本法》（Framework Law on Coop-cratives）。旨在促進非盈利社會合作組織的發展，這些組織開展一些關于改善地區公民權利和福利的項曰.提供社會服務或者工作給貧困階層。韓國政府不儀促進新合作企業的成立，還將現有的合作企業作為實施政府政策的補充機構。

3.通過縮短工時促進就業創造。韓國早已于2004年引入40小時/周的工作系統。但是加班和假期的低使用率導致2010年雇員平均年工時達到2 187小時，在OECD國家中工時長度排第二，僅次于墨西哥的2 242小時。韓國的勞動者、企業和政府一致認為長時間工作對就業有負面影響。于是三方達成合作協議，爭取到2020年將勞動者年平均工時降低至1 800小時。2010年12月，韓國政府形成“綜合削減多余工時計劃”，從2011年開始啟用。該計劃要求地區雇傭勞動辦公室成立“工時移動監督小組”，增強對公司工時的監察。對中小企業提供免費咨詢，通過重組幫助其構建有利于縮減工時的工作環境，由此增加企業對新員工的雇傭。然而計劃實施至20l3年，韓國的工時長度（2 163小時）在OECD國家中仍然僅次于墨西哥（2 237小時）。但是也有研究指出，工時削減政策在韓國的實施確實能夠增強勞動者的幸福感。

（三）匹配政策

韓國失業匹配政策強調公共就業服務的提供和在線就業匹配網絡的建設。一直以來.韓國政府將就業服務丁作作為國家基礎建設的核心組成部分，不斷努力創新和改進，其規模不斷擴大，作為就業服務的網上延伸，在線就業網絡也持續改善。

1.不斷完善公共就業服務機構。1998年在亞洲金融危機爆發后不久，作為就業穩定基礎設施的“職業中心”在韓國全國范圍內迅速建立。作為公共就業服務組織，職業中心提供就業援助（崗位輪換，職業咨詢），就業保險管理（管理就業保險持有者，發放失業津貼等）和職業培訓。但是，在職業中心成立初期，韓國就業服務水平在其認識和項目方面是很薄弱的。2005年之后，韓國政府擴展了公共就業服務機構，持續增加服務人員數量，以提供定制化的就業服務。2006—2007年620個新增職業咨詢師上任，并在2007年轉為公務員身份。政府還為求職者提供“定制化的就業服務”，根據職業咨詢評估個人能力，并據此制定“個人行動計劃”，這類服務增強了對就業弱勢群體的幫助。2009年政府實施針對低收入求職者的“就業成功一攬子計劃”，2012年實施針對青年的“青年成功就業項目”（Youth Employment Success.YES），還有針對中老年求職者的“尋找新工作項目”。2011年雇傭勞動部設立現場工作小組（On-site job-Team），提供現場就業支持服務。各個地區的雇傭勞動辦公室也建立了現場工作支持小組，由職業中心和勞動監察部門的工作人員組成，提供現場就業支持。2013年，“就業成功一攬子計劃”雇傭400名咨詢師，增強定制化的服務和管理。同年10月開始，各地區職業中心陸續合并為82個大規模的綜合福利中心，例如2014年1月成立的“南陽州就業福利綜合中心”（Namyangju Employ-ment and General Welfare Center）為地方提供綜合就業福利服務。

2.增強“工作網”的在線就業匹配服務職能。一方面為公司提供求職者的信息，另一方面提供充足準確的招聘信息給求職者，其中特別強調中小企業的招聘信息。2005年韓國政府建立勞動力市場信息分析系統（Labour Market Informa-tion Analysis System，LaMAS），從三個主要的招聘信息網絡——作網、職業培訓信息網和就業保障信息網——向求職者提供信息。2009年采用了更準確的匹配技術，定位百分百匹配的崗位信息，包括工資條件、丁作地點和工作環境等。在線就業服務系統為求職者和招聘企業提供直接的在線虛擬會場。由于中小企業在招聘方面存在困難，因此從2009年開始韓國政府在工作網上增強了專門針對中小企業崗位空缺信息發布的職能，發布職位空缺的中小企業是優先援助的對象。到2011年年底工作網上中小企業職位空缺數據庫達到500 000個。2013年工作網持續改進，使用了更加用戶導向的服務模式（改善了智能手機用戶職能），還開發了基于職業能力的工作搜尋機制，并提供根據求職者情況定制的就業信息分類服務。2013年10月，中央政府、公共組織、地方政府，包括地方工作網和私營工作搜尋門戶網站的24個崗位搜尋機構聯系起來，共享崗位信息。

四、韓國保護性失業保障政策

保護性就業政策的核心在于，當其成員因各種原因而處于非就業狀態時享有生存尊嚴的權利，國家需要在其缺乏牛活資源時提供社會保護。韓國的保護性失業保障政策是通過各種津貼、福利和救濟來保障工人失業之后的基本生活，屬于傳統失業保障政策的范疇。

EIS巾的失業救濟項目是保護性政策的典型代表。EIS一開始并不是系統的社會安全網，而是一個針對長期失業者的短期資助項目。EIS的企業覆蓋面和人員保障率逐年擴展，其覆蓋的企業數量在1998—2008年間增加了3.6倍，受保障的人員增加了1.8倍。現在失業救濟項目包括以下內容：

（l）求職者津貼。求職者津貼的領取資卡各足失業前的18個月內至少繳納180天的保險，津貼持續期從90天至240天不等，取決于繳費額度和年齡。獲取求職者津貼的前提是失業者要積極尋找工作，并向公共就業服務機構提交證明。2011年3月開始，新系統實施，失業者可以通過網絡向公共就業服務機構提交證明材料。求職者津貼的額度是之前平均工資的50%.底線設置為最低工資的90%，日津貼的數量上限為40 000韓元。若有資格領取求職者津貼的人因為疾病、工傷或者照顧兒童而停工7天及以上，可以申請“工傷疾病津貼”來代替求職者津貼。

（2）額外津貼。額外津貼被分為額外培訓津貼、個人額外津貼和特定額外津貼。額外培訓津貼提供給那些被公共就業服務機構認定為如果接受職業能力開發培訓就能夠更容易重新就業的人。這類人如果接受培訓，可以得到100%的求職者津貼，期限上限調至2年。個人額外津貼提供給那些被公共就業服務機構介紹過3次及以上崗位空缺卻又得不到崗位的人，該津貼認為這些人需要額外補助。他們可以得到求職者津貼的70%，期限為60天。特定額外津貼提供給那些由于失業率突然升高或者其他兇素而在再就業時而臨困難且失業津貼已到期的人，期限由雇傭勞動部制定。他們可以得到求職者津貼的70%.時間上限是60天。

（3）就業促進津貼。就業促進津貼作為鼓勵求職者津貼接受者通過積極的工作搜尋獲得再就業機會的促進機制啟用，可以分為早期阿就業津貼，大范圍求職者津貼和遷移津貼。大多數就業促進津貼足以早期再就業津貼形式發放的，該津貼提供給津貼領取期結束前已經找到工作的求職者津貼受益人，他們可以獲得一定數量的補助作為鼓勵。該津貼旨在鼓勵失業者通過積極的工作搜尋行為實現更早冉就業。2010年2月，該系統實施了變革，對于還在津貼領取等待期就已經找到了工作的人，以及津貼領取天數僅剩不到30天的人，不再發放早期再就業津貼。以開支來看，失業救濟數額的年增長率是30%，以受惠人員數量來看，增長率是25%，新加入受惠者的增長率是84.4%。用失業救濟受惠人數除以失業人數是反映失業救濟相對覆蓋率的指標。通過估算，該指標在1998年是0.29，2000年是0.29，2007年是0.94，2008年足1.09，這表明2008年失業救濟所起的作用比1998年增加3倍。2013年7月，失業保險費上升至l.10%（雇主和雇員各繳納0.55%）到1.30%（雇主和雇員各繳納0.65%）。

促進自我支持項目的發展，提高項目參與率。該系統中包含自我支持項目，向有工作能力的參與者提供更高額度的生活津貼，前提是他們要參與自我促進的活動，例如社會適應項目、職業培訓或者創業支持項目等。該項目始于2000年，目標是增強貧困者的自立自助能力，通過參加結構化的白我支持項目來擺脫貧困。但是，針對自我支持項目的管理非常薄弱，并缺乏細節性的指導，使得該項目的成功率很低。這是兇為自我支持項目與“國家基本生活保障系統”（ National BasicLivelibood Security System）出現矛盾。“國家基本生活保障系統”向貧困人群支付補充生活津貼，使其收入達到最低生活成本標準。一旦受益者收入超過最低生活成本，“國家基本生活保障系統”即取消其補充生活津貼領取資格，使得貧困者的整體收入反而降低，因此很多貧困者不愿意參加自我支持項目。為了解決這個矛盾，提高自我支持項目的參與率，韓國政府通過發放特殊津貼進一步擴展自我支持項目。

五、結論及啟示

與其他發達國家和地區相比，韓國在失業保障政策方面的探索時問并不長，但是在經歷兩次金融危機之后已經形成完善的體系。在1998年金融危機至今的探索中，韓國政府堅持構建社會保障系統，從其經驗可以看到合適的社會福利系統的構建有助于應對金融危機造成的勞動力市場震蕩。通過本文的回顧和分析，形成以下結論：（1）韓國的戰略性失業政策強調頂層設計，社會各方合作，合理調動社會各界力量，達成共識，共同對抗危機；（2）其市場性失業政策著重職業技能開發，可持續的崗位創造和完善的就業服務；（3）其保護性失業政策通過各類津貼對失業工人的生活進行補助，在保障其基本生活的同時，更加強調其自身發展。

長期以來，失業是困擾各國的重大難題，我國也不例外。治理失業問題需要綜合的手段、系統的操作以及實時的評估，以便更加充分地應對突如其來的狀況，韓國政府經過兩次金融危機的沖擊而構建起綜合的失業保障系統，為我國治理失業問題提供了寶貴的經驗。（1）構建綜合失業保障體系。從文中可以發現，韓國政府構建了一個綜合全面的失業保障系統，包含積極促進政策和消極保障政策，注重中央政府和地方政府的分工協作，平衡企業方和勞動者的利益，考慮勞動力市場、教育系統和資本市場的聯動作用，致力于形成經濟增長就業一福利的良性循環罔。（2）定期進行政策評估。由于構建綜合的失業保障體系，韓國政府投入了大量的人力財力，導致政府預算持續增加。為此，雇傭勞動部會定期進行就業保障評估，研究就業保障系統的改進方法。評估結果被用于重建和改善保障項目，以及制定每年的基金管理計劃。戰略和財政部運用評估結果作為預算參考數據，對于評估結果為“不滿意”的項目，其來年的預算會減少。（3）及時改進失業保障系統。一方面根據經濟和社會環境進行及時調整，另一方面根據政策評估結果改進保障系統。從韓國經驗可以看到，其綜合保障系統不是一成不變的，其覆蓋范圍、政策領域和資金投入在不斷變化。例如，政府不僅發展綠色產業，新增綠色崗位，也根據產業變化及時出臺針對工人的技能培訓.還重置了理工類大學的專業設置。這種聯動機制的確立能夠依據經濟環境和勞動力市場環境對失業保障系統進行及時調整，從而更好地保障各方利益。

對于我國而言，國際經濟環境的沖擊、國內經濟結構的轉型、教育結構的不合理都決定了我國失業問題治理的高難度。從韓國經驗可以看到，我國只有建立起兼顧各方利益的綜合失業保障體系，實現積極和消極政策、中央和地方、企業和勞動者、勞動力市場和教育體系的動態平衡，構建長效的聯動機制，才能有效應對失業問題，促進勞動力市場的和諧穩定發展。