當前邊疆民族地區司法體制改革若干問題研究

王次富　苗志娟

摘 要：司法體制改革是全面推進依法治國工作的重要組成部分，邊疆民族地區的司法體制改革工作要在借鑒其他地區經驗的基礎上，結合本地區的實際情況穩步開展。要以實現當地的社會穩定和長治久安為重要目標，樹立司法權威，增強司法機關解決民族地區社會矛盾的能力，加強司法隊伍建設和創新司法隊伍管理模式，強化司法機關在增強全民法治觀念、推進法治社會建設中的作用。

關鍵詞：邊疆民族地區；司法體制；改革

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.01.016

[中圖分類號]D633 [文獻標識碼]B [文章編號]1009-0339（2015）01-0071-04

長期以來，受經濟發展模式和社會歷史文化差異等因素的影響，邊疆民族地區的司法工作開展的總體情況與其他發達地區比較起來，尚存一定的差距。在新一輪深化司法體制改革的過程中，邊疆民族地區能否加快改革、迎頭趕上，既對邊疆民族地區的社會穩定和長治久安有重要影響，也直接影響全國司法體制改革的成敗。

2014年12月2日，習近平同志在中央全面深化改革領導小組第七次會議上強調：“我國地區發展不平衡，改革試點的實施條件差異較大，要鼓勵不同區域進行差別化探索。”[1]邊疆民族地區應抓住此次深化司法體制改革的契機，學習其他司法體制改革試點省市的成功經驗，結合本地區的實際情況，穩步推進司法體制改革工作。

一、將實現社會穩定和長治久安作為司法體制改革的重要目標

我國邊疆民族地區區情復雜，在民族宗教、思想文化、利益分化、現代化程度等方面表現尤為突出。邊疆民族地區全面深化改革，要充分考慮到各民族、各地區的實際情況，以維護穩定和促進發展為要務。尤其是新疆地區，作為反分裂、反暴恐斗爭的前沿陣地，當前正處于暴力恐怖活動活躍期、反分裂斗爭激烈期、干預治療陣痛期“三期疊加”的特殊歷史時期[2]。在這一特殊歷史時期開展司法體制改革，需要在扎實推進中央司法體制改革部署的基礎上，堅持實事求，結合邊疆民族地區的特殊區情進行差別化探索，保證改革的質量，將改革推進到實處。

習近平在第二次中央新疆工作座談會上指出，要“圍繞社會穩定和長治久安這個總目標”，“努力建設團結和諧、繁榮富裕、文明進步、安居樂業的社會主義新疆”[3]。新疆地區的社會穩定和長治久安也是新疆司法工作的第一要務，維護穩定和長治久安的任務越艱巨就越凸顯依法治疆的重要性。當前的司法體制改革為法治新疆建設注入了新活力。

近年來，新疆地區在依法嚴厲打擊暴力恐怖等嚴重犯罪活動、創新社會治理、流動人口服務管理、涉法涉訴信訪等方面，采取了一系列有效措施：依法妥善處理各類矛盾糾紛和涉及不同民族間的問題；深化執法司法規范化建設，著力維護社會公平正義；廣泛傳播社會主義法治理念，各族群眾法治意識、法治觀念進一步增強，為全面推進依法治疆工作打下了堅實的基礎。盡管新疆法治建設取得了一定成效，但同各族群眾的期待相比，還有許多差距。新疆地區法治建設和司法體制改革的難點工作突出表現在：部分地區司法機關人才流失嚴重；部分領導干部法治意識不強，認為新疆情況特殊復雜，嚴格依法辦事影響工作效率；也有一些領導干部法治能力不足，不善于運用法治思維和法治方式推動改革發展、化解矛盾糾紛、維護社會穩定；部分群眾“信教不信法”、“教大于法”的意識濃厚，宗教影響力大于法律權威[2]。這些都是新疆法治建設實踐中面臨的突出問題，也是新疆地區司法體制改革中要重點解決的問題，必須全面推進依法治疆，更好發揮法治的引領和規范作用。

二、樹立司法權威，增強司法機關解決民族地區社會矛盾的能力是司法體制改革的基本要求

通過法治手段實現社會治理是現代社會發展的基本要求，也是創新社會管理的重要途徑。法治對于多民族、多宗教、文化多樣、利益多元的民族地區而言具有更加重要的意義，是解決民族地區社會矛盾的重要方式，也是培養不同民族、宗教、文化和利益群體之間中華民族認同和國家認同的重要方式。法治社會建設首先要樹立司法權威，司法權威“是指司法在社會生活中所處的令人信從的地位和力量”[5]。司法權威是法治社會建設的基石，也是依法解決各類社會矛盾的基礎。

新疆是一個多民族、多宗教并存的地區，伊斯蘭教是新疆少數民族群眾的主要信仰宗教。長期以來，由于受歷史文化、地理環境、國際形勢等因素的影響，新疆部分少數民族聚居地區經濟社會發展相對落后，宗教信仰氛圍濃厚，社會法治基礎相對薄弱，司法權威在一定程度上受到了宗教影響力的挑戰，個別地方甚至出現了“信教不信法”、“教大于法”的現象。“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”，司法權威是法治的基石，司法權威一旦遭到破壞，會在不同信仰、不同文化和利益多元的社會產生極其不利的后果，撕裂維系民族地區各民族間、各利益共同體間的法制紐帶，如果不能及時建立新的解決矛盾的途徑，任由矛盾發展到一定程度，會破壞少數民族地區群眾的國家認同和中華民族認同，進而導致在部分地區出現極端民族主義和極端宗教主義。在司法權威缺失的情況下，社會轉型時期出現的一些社會矛盾，不僅得不到及時有效地依法處理，反而會在“三股勢力”的挑唆下被描繪成文化沖突甚至民族矛盾，最終嚴重破壞民族團結，影響新疆法治工作的開展和社會穩定。

司法權威的樹立，需要正確處理好司法權威和宗教影響力的關系。司法權威與宗教影響力是辯證關系，樹立司法權威的主導地位，并不是完全排斥宗教影響力，而是將體現民族習慣法的宗教活動納入到法治管理中，堅持“保護合法、制止非法、遏制極端、抵御滲透、打擊犯罪”原則，正確區分民族風俗習慣、正常宗教活動、非法宗教活動、宗教極端活動的界限。要全面落實宗教信仰自由政策，依法加強對宗教人士、宗教活動、宗教活動場所和執法行為的管理，嚴厲打擊非法宗教活動、非法宗教宣傳品、非法宗教網絡傳播。引導宗教與社會主義社會相適應，發揮宗教在維護社會穩定和促進社會發展中的積極作用。

司法權威的樹立，需要建立保證司法機關獨立公正行使司法權的司法體制。長期以來，我國司法機關存在的司法管理行政化、司法地方化等問題影響了司法機關獨立公正行使司法權。中國共產黨第十八屆中央委員會第四次全體會議審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確提出了要建立“完善確保依法獨立公正行使審判權和檢察權的制度”，“優化司法職權配置”，標志著我國的司法體制改革邁向了全面推進階段。中央全面深化改革領導小組通過的《關于深化司法體制改革和社會體制改革的意見及貫徹實施分工方案》和《關于深化司法體制改革試點若干問題的框架意見》通過頂層設計與試點探索的方式，對未來的司法體制改革指明了方向。根據上海等地的試點情況來看，方案提出的完善司法人員分類管理和司法責任制、健全司法人員職業保障制度、推動省級以下司法機關人、財、物統一管理等措施，及根據各地實際建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，從根本上保證了司法機關獨立公正行使司法權，也是完全符合邊疆民族地區的現實需求的。對新疆地區而言，實施方案應考慮基層司法機關是打擊“三股勢力”和維護社會穩定的重要力量的特殊情況。現階段的新疆地區維穩工作安排和維穩經費保障都是由各地的基層黨委和政府統一安排，在實現省級以下司法機關人、財、物統一管理的司法改革要求后，要合理安排新疆地區基層司法機關維穩工作及其經費保障。一方面，由于各基層單位所在地的維穩重點具有較大的差異，維穩工作的具體安排應繼續由地方黨委和政府安排，同時確保地方黨委和政府安排的維穩工作不能干涉具體案件的處理。另一方面，為了保證司法機關獨立公正行使司法權，全面貫徹《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》精神，維穩經費保障應納入到省級司法機關統一管理。

司法權威的樹立，要求司法機關嚴格適用法律。司法機關在處理危害國家安全和嚴重影響人民群眾生命、財產安全的各類暴力恐怖案件過程中，要在確保事實清楚、證據充分的前提下，依法快捕、快訴、快審、快判，通過法律的嚴格適用和法律政策的積極宣傳，對暴恐分子予以嚴厲打擊，形成高壓之勢，進而達到一般預防和特殊預防的效果。

三、加強司法隊伍建設和創新司法隊伍管理模式是司法體制改革的關鍵

“要讓司法在法治社會中擔當其使命，首先需要按照司法建設的規律塑造司法主體”[5]。然而，長期以來，由于邊疆民族地區經濟社會發展相對落后，司法機關工作人員待遇相對較低，導致法官和檢察官引進難、流動性大，部分年輕法官、檢察官流動到其他發達地區和城市或企業、律師事務所等行業部門，導致司法主體整體素質不高。為了改變這一局面，司法機關采取了一系列措施，如在部分偏遠地區將法官、檢察官招錄學歷要求由大學本科以上降低到大專以上，對通過司法考試的要求由A證放寬到C證；為了減少法官、檢察官流失，部分司法機關將招錄職位戶籍限制為當地戶籍或當地生源；實施政法干警專項培養計劃等。這些措施，在一定程度上緩解了司法機關人才隊伍建設中的困難。在司法機關內部設置上，由于新疆地區地廣人稀，一些基層司法機關工作人員也相應較少，現行的上下級各業務部門一一對應的條線管理模式分散了人力資源，降低了辦案效率。

此次司法體制改革提出的法官、檢察官選拔與任命方式上的變革，為解決新疆地區法官、檢察官隊伍建設中的難題找到了突破口，新疆司法機關應根據中央司法體制改革的總體思路，根據實際、抓住重點，積極推進現有的司法隊伍管理模式創新。

首先，改變現有的初任法官、檢察官選拔機制。在繼續堅持在部分地區放寬法官、檢察官招錄標準的基礎上，改變法官、檢察官候選人的地域限制性要求。報考法官、檢察官的考生戶籍或生源地地域限制在用人單位所在地的選拔方式，盡管在短期起到了穩定人才隊伍的作用，但長期實施會阻礙司法人才隊伍間的公平競爭，不利于新疆法官、檢察官整體素質的提高，使有志于參加新疆建設的其他地區人才望而卻步，也不符合“開放進取”的新疆精神。司法機關應通過提高法官、檢察官的待遇，建立良好的晉升機制，培養職業榮譽感和對建設新疆的歸屬感來打造高水平的人才隊伍，逐步放開對法官、檢察官戶籍地或生源地的限制性要求，鼓勵有志于建設新疆的法官、檢察官參與到新疆的建設事業中來。

其次，建立從優秀律師、法學學者等成熟型法律人才中選拔法官、檢察官的制度。律師、學者與法官、檢察官是職業共同體，建立職業共同體之間的人才流動機制，符合現代法治社會的要求，有利于不同法律職業間的交流，促進不同法律職業間的溝通。從成熟型法律人才中選拔法官、檢察官應采取與招錄一般公務員不同的選拔制度，突出對其高素質、專業化的考察。對于邊疆民族地區而言，不但要積極引進律師、學者到法官、檢察官隊伍中來，也應吸引其他地區的優秀法官、檢察官參與到邊疆民族地區的法治建設事業中來，國家也應出臺相應的激勵措施鼓勵發達地區的法官、檢察官到邊疆民族地區任職。

第三，合理調整基層司法機關內部組織機構設置，整合內部資源，提高司法效率。新疆部分民族地區基層司法機關工作人員較少，基層司法機關內部部門過多，嚴格的上下級條線管理模式不利于司法職能的充分發揮，應探索基層司法機關改革的路子，使其根據地區的實際情況，調整內部機構設置，減少非辦案部門和非辦案人員的數量。在實行司法官員額制改革的同時，以司法業務部門和行政后勤部門為基準，改變現有的上下級條線管理與考核模式，合并職能相似部門，充分發揮有限的司法辦案力量。在主任法官、檢察官的選任比例上，可以在政策上適當照顧邊疆民族地區基層司法機關，建立適當高于內地司法機關的主任法官、檢察官選任比例的制度。試行在暴力恐怖案件多發的重點地區，設立專門的檢察室和法庭，將現有的專案人員轉化為各機關專門機構辦案人員，形成制度化的辦案力量，確保偵查、起訴、審判獨立進行，防止出現因司法機關之間“聯合辦案”而影響司法機關的獨立性和公正性，嚴格遵循訴訟程序，依法保障犯罪嫌疑人的訴訟權利，從而更加有利于對暴力恐怖分子實施準確、快速的打擊。

四、強化司法機關在增強全民法治觀念、推進法治社會建設中的作用是司法體制改革的重要保障

法治是解決當前文化和宗教信仰多元的邊疆民族地區社會沖突和矛盾的重要途徑，司法機關作為解決社會矛盾的主體，將國家的法律規范通過獨立公正的司法活動應用到社會矛盾的解決中去，實現了社會的法制化管理。人們通過司法機關的活動親歷了國家法律的定爭止紛作用，而司法機關在法治社會建設中則起到了溝通國家法律和民眾生活秩序的橋梁作用。司法機關能否得到人們的認可、全民法治觀念是否養成，是我國法治社會建設成敗的關鍵，強化司法機關在增強全民法治觀念、推進法治社會建設中的作用是當前司法體制改革的重要保障。

增強全民法治觀念、推進法治社會建設，邊疆民族地區司法機關要更加積極主動加強與基層社區群眾的聯系，讓群眾了解司法活動。法院和檢察機關應根據各地區的不同情況，在社會矛盾突出的重點社區建立派出法庭、派出檢察室或司法聯系點，讓司法活動在群眾身邊進行，讓群眾了解司法活動。建立巡回法庭制度，根據案件的不同情況，選擇相關案件在法院之外開庭，使案件的審理過程讓更多的群眾能夠親身體驗，一次成功的巡回法庭活動也是一次成功的普法宣傳活動，能夠實現在特殊預防的同時達到一般預防的效果。如涉及食品安全的案件，可以選擇在案件發生地設立巡回法庭，讓群眾現場看到正義的實現，對其他商販起到震懾作用。改革人民陪審員制度，在人民陪審員的選任上，擴大候選人范圍，在民族地區注意少數民族群眾、各行業群眾的比例，在宗教信仰群眾較多的地區，適當擴大宗教代表人士的比例；在選擇方式上完善隨機抽取的方式，提高陪審員的公信力；在陪審員的作用發揮上，解決人民陪審員“只陪不審”的問題，逐步實行人民陪審員不再審理法律適用問題，只參與審理事實認定問題。

強化司法機關在增強全民法治觀念、推進法治社會建設中的作用，要進一步加強司法機關在法律服務體系中的主導作用。當前存在人們對司法機關的信任度不高等問題，與長期以來司法機關在社會矛盾處理中發揮的作用距離人民群眾的期待較遠有關，應通過改進現有的司法服務模式來增強人民群眾對司法機關的認可度和信任度。（下轉第90頁）

（上接第74頁）加強在邊疆民族地區法律服務的援助力度，建立一支由司法機關主導，參與人員主要由法官、檢察官、律師、法學學者等專業法律人員組成的法律援助隊伍，在問題突出的村實現社區法律援助全覆蓋，每一名法律援助人員與固定的村、社區建立專門的聯系通道。進一步豐富普法宣傳活動形式，鼓勵群眾走進法庭，現場感受司法活動。司法機關要重視新型網絡媒體在法治社會建設中的作用，掌握網絡傳播工具的使用技巧，以人民群眾樂于接受的形式開展普法宣傳活動。

強化司法機關在增強全民法治觀念、推進法治社會建設中的作用，要進一步完善司法公開制度。現階段的重點工作是規范法律文書公開制度，明確法律文書公開的種類和范圍，保障人民群眾的知情權。應當看到，由于法律文書公開工作開展時間短，相關公開制度并不完善，對于法律文書應該公開而未公開的情況如何處理，沒有嚴格的制約措施和法律上的處理規定，而在個別使用少數民族語言訴訟的地區，少數民族語言的法律文書也未能實現全面的公開，司法公開制度的工作需要著力加強。

邊疆民族地區在法官、檢察官的任免、司法工作人員的分類與待遇、跨行政區域司法機關設置等關鍵制度設計上，應積極借鑒其他試點地區的先進經驗，加快本地區的司法體制改革工作進程。在牢牢把握中央關于推進司法體制改革的工作部署總體方向的同時，要充分認識到邊疆民族地區的特殊性與復雜性，通過司法體制改革推進法治社會建設，最終實現邊疆民族地區的社會穩定和長治久安。

[參考文獻]

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[5]陳光中，龍宗智.關于深化司法體制改革若干問題的思考[J].中國法學，2013（4）.

責任編輯：何文鉅