改善首都生態環境重在制度建設

黨的十八屆三中全會以全面深化改革為核心，進一步提出經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設“五位一體”的體制改革。相較其他四項，生態文明體制改革更多地意味著“建設”，即搭框架、尋路徑、建體系。加快生態文明制度建設是推進首都生態文明建設的戰略任務，具體而言，就是通過生態文明體制改革的頂層設計和整體謀劃，綜合運用行政、經濟、法律等多種手段，建立健全北京特色、首都特點、時代特征的特大城市生態文明制度體系，推動形成人與自然和諧、可持續發展的新格局，實現天更藍、地更綠、水更凈的目標。

轉變政府職能建立健全生態保護體制

推進生態文明建設，根本目的是解決人民群眾關心、社會反映強烈的生態退化和環境污染問題。隨著社會發展和人民生活水平不斷提高，群眾對干凈水、清新空氣、安全食品和優美環境的要求越來越高，生態環境問題日益成為重要的民生問題。生態環境是生產力要素，是一種稀缺資源，更是一種公共福利。良好生態環境是可持續發展的根本基礎，應充分發揮政府的管理和調控作用。人口總量快速膨脹、傳統經濟發展方式導致首都城市發展資源約束趨緊、環境壓力增大、生態系統退化。從一定意義上說，北京已經患上了相當程度的“城市病”，必須下決心加快治理。各級政府必須充分認識到保護生態環境就是保護生產力、改善生態環境就是發展生產力。

轉變政府職能，建立適應生態文明發展的新體制。轉變職能不僅要破除與生態文明發展不相符合的舊體制，把該放的權堅決放開、放到位，還要加強和改善政府管理，把該管的事管住管好。要實行最嚴格的資源和生態保護制度，落實完善最嚴格的耕地保護制度、水資源管理制度、林地綠地資源保護制度、環境保護制度。同時，生態文明制度建設是一項系統工程，改革任務涉及發改委、財政、國土、環保、水務、園林綠化、農業等多個部門。為增強改革的系統性、整體性、協同性，各部門要更加自覺地轉變職能，分工負責、配合聯動、形成合力，抓好組織落實，完善科學決策制度。

建立體現生態文明要求的領導干部評價考核體系，引導和推動各地科學發展。抓住考核體系建設就抓住了“指揮棒”，才能整體推進各項政策的執行，為全面深化首都生態文明體制改革增添新動力。要加快建立健全以改善環境質量為核心的生態文明建設指標體系和考核機制，建立體現生態文明要求的目標體系，制定可操作的細則和評判標準，結合功能定位進行差別化考核。要探索建立有利于促進綠色低碳循環發展的國民經濟核算體系，探索編制自然資源資產負債表。各級干部考核既要考核發展成果，也要考核發展成本，包括社會成本和生態環境成本。有了科學的考核體系，我們就要嚴格依法管理，利用行政手段規范領導干部的政治作為，全力保障生態文明建設。

健全生態環境管理制度，加大監管和責任追究力度。政府要充分發揮好監管這只手的作用，關鍵體現在制度建設上做到獎懲分明。要劃定森林、林地、綠地、河湖水系、濕地、物種等生態保護紅線，嚴格保護自然生態空間，對飲用水源保護區、生態敏感脆弱地區、環境質量嚴重超標地區實行限制性開發措施。要落實嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，完善污染物排放許可制和企事業單位污染物排放總量控制制度，加強環境風險預警和管控，完善重大規劃和重大決策環境影響評價制度。要嚴格落實對領導干部實行自然資源資產離任審計，建立健全生態環境損害責任終身追究制。在領導干部任職期間，森林覆蓋率是增加還是減少，水環境質量是改善還是下降，大氣污染物排放是增加還是下降等，這些生態環境業績將直接納入干部業績考核及離任審計。

發揮市場作用建立健全生態保護機制

黨的十八屆三中全會強調要發揮市場對資源配置的決定性作用。建設首都生態文明制度體系，就是在健全社會主義市場經濟體制的大背景下，通過優化制度設計合理配置首都生態資源，核心問題是處理好政府與市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。自然資源價格扭曲、環境成本核算不清是首都環境污染形勢嚴峻、生態系統退化的重要原因。運用市場思維構建生態文明的制度體系，就是發揮政府和市場“兩只手”的作用，建立有利于生態保護的運行機制。

實行資源有償使用制度。要繼續推進資源型產品定價體制的改革，完善全面反映市場供求、資源稀缺程度、生態環境損害成本和修復效益的資源價格形成機制。逐步將資源稅擴展到占用各種自然生態空間，讓市場決定生態資源的合理配置。要充分利用價格杠桿，使價格能充分反映生態、資源和環境的真實成本，讓污染者、資源開發和使用者承擔環境和生態破壞的損失、資源耗竭成本。

建立并完善生態補償制度。按照誰受益、誰補償原則，建立開發與保護地區之間、上下游地區之間、生態受益與生態保護地區之間的生態補償機制，研究設立生態補償專項資金，完善重點生態功能區的生態補償機制。建立流域管理與區域管理相結合的區縣跨界斷面水質生態補償制度，落實區縣政府治污責任，持續促進水生態環境改善。完善退耕還林和綠化建設長效機制，穩定和擴大退耕還林范圍。

健全生態保護市場機制。發展環保市場，推行節能量、碳排放權、排污權、水權的交易制度，建立并保障“良好生態產品和服務市場”的運行機制，促進產業經濟生態化改造。在充分發揮公共財政職能作用的同時，研究建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，探索市場化的投融資方式，推行環境污染第三方治理。

運用法治方式建立健全生態保護制度

黨的十八屆四中全會強調全面推進依法治國，以法治助推改革，以法治鞏固改革成果。建設首都生態文明制度體系，就是要用嚴格的法律制度保護生態環境，加強生態環境法制建設，加強法律實施和監督，通過法治為生態文明建設提供成熟、可靠、準確的制度形式。推進生態文明建設，既要依靠監督、獎勵、懲罰，更要注重運用法治思維和法治方式。

健全法律法規體系。制定、修改、強化相關法律法規，建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度，推進依法治理生態環境。積極探索有利于生態文明建設的立法需求，研究落實環境保護法、大氣污染防治法的具體意見，進一步明確生態文明建設和環境保護的責任。根據生態文明建設的內在要求，整合現行法律法規，及時修訂或廢止與改革要求不適應的法規，增強可操作性。要對行之有效的生態文明制度予以法定化，實踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序作出授權，為改革試點工作提供合法依據后再改革，堅決避免“違法改革”現象。

加大執法力度。深化行政執法體制改革，重點在資源環境、農林水利、城鄉建設等領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法，積極探索適應生態文明建設的執法體制。要獨立進行環境監管和行政執法，推行環境信息公開制度，采用年度公報形式及時公布環境信息，落實行政執法責任制。建立公眾參與生態保護機制，健全舉報制度，加強社會監督，依法保障各相關主體的利益關系。強化生產者環境保護的法律責任，對造成生態環境損害的嚴格實行賠償制度，依法追究刑事責任，大幅度提高違法成本，以法治提高生態文明建設實效。

加大司法保障。要積極探索設置專門化的生態和環境保護法庭，對生態和環境案件實行集中和專門管轄。根據首都生態文明建設的現實需求，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，明確環境公益訴訟的法律地位與規則，引導社會力量積極、有序參與生態文明建設。創新和規范生態環境案件的審判制度，對案件的起訴和受理、舉證責任的分配、因果關系的證明、侵害后果的評估等方面作出全面規定，以適應此類案件的特殊性要求。

（作者：北京市生態文明體制改革專項小組辦公室常務副主任、北京市水務局副局長）

責任編輯：魏曄玲