當代中國城市基層治理的新范式

改革開放30多年以來，我國大中型城市基本上形成了以街道辦事處和居委會體制（簡稱街居制）為基礎的城市社會管理體制。協商民主理念引入城市基層治理，在拓展基層民主渠道的同時，更能讓社區的行動主體自由、自愿、平等地組織起來，實現政黨組織、基層政府、社區單位、社團組織和社區居民之間的理性合作，通過公共平臺參與社區公共事務的協商和討論，以達成社區行動主體廣泛接受的共識，從而實現城市基層從管理到治理的轉變。

協商民主與治理緊密相聯

要理解城市基層治理，首先要理解治理。治理理論在20世紀80年代興起于西方一些國家，由“地方治理”到“公司治理”發展為“公共治理”，現已成為全球政府治國轉型的普遍趨勢。治理是各種公共的或私人的機構和個人管理其共同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。治理概念強調的是多元主體、多向權力、協調互動、資源共享。也就是說，治理意味著通過政府與公民之間的自覺、自愿的持續互動以實現公共利益最大化。黨的十八屆三中全會公報9次提到“治理”，全會通過的《決定》則有24次出現“治理”一詞。從“管理”到“治理”，一字之差凸現了黨執政理念的升華、治國方略的轉型，將對中國未來發展產生重大影響 。現代國家治理亦是一種民主治理，城市基層治理是國家治理體系的重要組成部分。

協商民主理論興起于20世紀80年代的美國，在21世紀初為我國學術界所廣泛關注。協商民主已經成為我國社會主義民主的重要形式。協商民主追求一種善治的民主模式，主張作為民主政治之主體的公民，自由、平等、理性地參與到影響自己的公共決策的討論中去，通過討論逐漸實現偏好的轉換，最終達成共識，解決問題。它是一種多元主體共同參與的治理型民主，與治理理念具有密切的關聯。

2006年2月，中國共產黨通過的《中共中央關于加強人民政協工作的意見》明確指出：“人民通過選舉、投票行使權力和人民內部各方面在重大決策之前進行充分協商，盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式。”黨的十八大報告強調社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式，并作出健全社會主義協商民主制度的戰略部署。這對于堅持走中國特色社會主義政治發展道路，推進政治體制改革，發展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主具有重要意義。十八屆三中全會提出把“推進國家治理體系和治理能力現代化”列為全面深化改革的總目標，提出要“加快形成科學有效的治理體制，發展基層民主，開展形式多樣的基層民主協商，建立健全居民、村民監督機制，促進群眾在城鄉社區治理、基層公共事務和公益事業中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督”。

這些論述為我國基層民主及城市基層治理的發展指明了方向。在新的歷史條件下，協商民主被賦予更為廣泛的內涵，它把有序參與、平等議事、凝聚共識、民主監督、科學決策、協調各方、和諧發展融為一體，具有更大的包容性和有效性。協商民主落實到城市基層治理中，可以充分利用既有政治資源，拓寬民主參與渠道，吸納各方意見和建議，集中各方智慧和力量，使基層黨委和政府的決策更加科學合理，形成強大社會合力。

協商民主是完善城市基層治理的現實要求

當前，市場化、城市化和現代化進程加速推進，城市基層治理日益復雜與艱難。城市基層治理不能僅僅停留在以制度規范和科學規劃為特征的管理上，而是應該積極開發、利用各種治理資源，實現政黨組織、基層政府、社團組織、社區單位以及社區居民之間的理性合作，以構建和諧的社區共同體。協商民主是完善基層治理的必然要求。

首先，協商民主是滿足社區主體多元需求和共同利益的需要。在城市基層，存在各種各樣的多元利益。但是，多元利益的存在也是以共同利益為前提的，對共同利益的需要和不斷交換利益的要求是有效治理社區共同體的必要條件。從某種意義上講，利益主體越是多元化，共同利益的需要越是迫切，對解決共同利益和多元利益的機制安排的需求也越發強烈。因為，社區共同體中的利益多元化日益明顯，越需要共同體的約束，越需要在遵守共同體的游戲規則下，通過理性參與和互動、博弈，形成共同利益的均衡點。比如，環境美化、小區停車、鄰里關系、文化場所等利益指向，都離不開社區共同體的參與、溝通和交流。

其次，協商民主能化解當前城市基層治理的內在矛盾。現階段，城市基層治理同農村基層治理具有相似的同構性，即都具有濃厚的權力“三元混合結構”：政黨組織、政府和社區自治組織三者的權力相互交織在一起。三者共存有客觀性，也符合我國政治生活需要。但問題是，它們之間缺乏有效的互動：公共管理者在自上而下的“壓力型政府體制”中，事無巨細地承擔著管理的任務，但是，在公共資源的供給、開發與利用日益規范化以及城市社區認同和集體行動極其有限的條件下，它既缺乏強有力的管理手段，又缺乏社區民眾的積極支持。而另一端則是社區居民的需求在既定的政治框架下，不僅難以滿足，而且無法行之有效地表達。在這種情況下，治理的真空也就隨之出現，社會矛盾一觸即發。顯然，解決這種問題，在社會日益多元化的今天，沿用增強政府控制能力，實行直接管理的傳統方法，是難以奏效的。那么，什么方法能化解這種內在矛盾呢？即是協商民主。通過協商民主的模式，可以充分調動社區的各類行為主體，以對話與協商為平臺，理性交流和溝通，以求達成共識，從而取得治理的有效性。

第三，協商民主在城市基層治理中的有效運作有賴于公共參與的擴展與深入。長期以來，城市基層治理的格局非常復雜，基層區域被復雜的單位體制所分割。在單位制的社會中，一個居民區內，絕大部分人都把生活交往的重心放在為其提供各種社會資源的單位，社區公共參與因此變得非常稀少，公共交往領域也非常狹隘，致使城市居民區成了一個“陌生人社會”。當然，這并不是說在城市基層沒有人參與社區事務了。客觀而言，當前城市基層的公共參與在歷史的基礎上繼續發生了角色及公共意識的變化。經常、高效地參與公共事務的人多是社區精英，比如掌握各種政治、行政權力的領導干部，擁有其他各類優勢社會資源的成功人士，他們的參與直接影響著基層治理的績效。而普通的社區居民，其公共參與則受客觀條件的制約相對不足。即使有參與，也多是儀式性、表面化的，沒有深入到治理的深層問題。而協商民主則往往強調參與的平等、理性、廣度和深度。因此，無論是從治理還是從協商民主的角度來看，都要求公共參與能得以擴展與深入。既要有精英階層的參與，也要有普通居民的參與;既要包含與社區聯系比較多的群體，比如社區黨員，社區成員，樓棟負責人，中老年婦女及一些弱勢群體，也要包含年輕的職業群體;既要參與到基層治理中的簡單、容易解決的問題，也要深度參與到基層治理的核心問題，比如社區權力結構的調整，利益分配等等。

“問政”機制是協商民主城市治理的有效實踐

協商民主作為中國社會主義政治文明建設的新理念，正在經歷從理論到實踐的轉換。北京市朝陽區麥子店街道在社區治理中全面推行“問政”機制，有力推進了協商民主在基層的實踐和發展，為城市基層治理提供了一個協商對話、利益訴求、矛盾化解和公共服務的新范式，對構建和諧社區建設具有十分重要的現實意義。

朝陽區麥子店街道地處東三環和東四環之間，轄域面積6.5平方公里。下轄朝陽公園社區、農展南里、霞光里、棗營北里、棗營里共5個社區，有常住居民5萬人，其中外籍居民7000多人，街道成立于1992年。2011年以來，街道積極推進社會管理創新和社區治理探索，逐步建立了“問政于民”的新機制。“問政于民”簡稱“問政”。“政”指眾人之事，公共事務。問政指的是咨詢和協商公共事務。其中，問政的主體是政府，問政的對象是人民群眾。“問政于民”即向人民群眾咨詢問題，同人民群眾協商公共事務。問政分為問需、問計、問責三部分。問政的基礎是問需，即在街道“初選協商會”收集民需，解決“辦什么”的問題;問政的核心是問計，即在獲取真實、客觀的民需基礎上，政府需要主動回到人民群眾中去，與人民群眾協商“怎么辦”;問政的關鍵是問責，即引入群眾監督機制，在每年的問政座談會上，針對前一年實事工程辦理情況，由議事代表進行評議打分，公開透明是將問責落到實處的基本條件。這一機制的建立，表明城市基層政府已經開始由傳統的“權威型治理”模式向“商議合作型治理”的模式轉變，開辟了一條新的基層協商民主的渠道，對構建和諧社區建設和民主治理新平臺具有十分重要的現實意義。

構建協商對話平臺是實現基層民主治理與和諧社區建設的內在保證。在問政過程中，協商對話在社區和街道兩個層面展開。在社區層面，有社區議事會。在街道層面，有“初選協商會”和“問政座談會”。這些開放的、吸納廣泛社會主體和力量參與協商對話的平臺，對于利益問題的解決和治理提供了一種多方參與的機制，對多元利益沖突的化解提供了一種新的渠道，是實現民主治理建設和諧社區的內生保證。一是多元化對話協商。“初選協商會”由三部分人組成：由社區議事會推選的議政代表;由街道邀請的社會專業人士，包括政府委辦局的人士，也包括在“問需”過程當中提交過建議案的住在本地區的外籍人員;辦事處的領導班子及科室負責人，其中還包括律師。社區議事會的參加人員有居民常務代表、社會單位代表、物業代表、業務會代表。其中也包括社區黨代表和社區工作者，還有社區根據議事內容所涉及的相關專業內容聘請的社會專業部門組成的議事會。二是多領域對話協商。凡涉及群眾切身利益，諸如勞動就業、房屋拆遷、社會保障、環境保護、居民消費、土地征用等，都可以通過協商的形式，讓所有利益主體參與討論，通過不同意見的交流和協商達成共識，最大限度地實現公共利益。三是多渠道對話協商。采取面對面交流、信訪接待、上門聽取意見、召開協調會等形式，及時解決涉及群眾切身利益的問題，讓社會群體中各種不同意見和要求，在理性對話中得到系統、綜合的反映，達成一定的共識，使公共決策最大限度地平衡各方利益，促進和諧發展。

構建利益訴求平臺是實現基層民主治理與和諧社區建設的外在要求。在當前利益格局多元化的時代，要實現建設和諧社會的偉大目標，努力構建一個程序規范、科學公正、廣泛參與的多元利益訴求機制和平臺至關重要。“問政于民”帶給群眾一個合法正當的途徑和方式來表達自身需求和意見，實現和維護自身利益。一是直接了解訴求。“問政于民”使街道和社區干部做到身體走進社區、思想走進群眾、工作走進實際，主動問需于民、問計于民、問政于民。這一平臺使廣大群眾的利益訴求直接反映到街道決策層，避免渠道長、環節多導致的利益訴求失真、失效或遺失。二是形成收集訴求的合力。問政過程中的“初選協商會”和“問政座談會”能夠充分發揮各級人民代表、政協委員、黨代表和各民主黨派在反映社情民意中的作用，并廣泛宣傳動員各類社團組織和個人志愿者支持、幫助群眾表達他們的利益訴求，給他們以必要的政策、人力、物力鼓勵與支持，從而形成協助群眾利益訴求工作的網絡。三是有效解決訴求。“問政于民”不僅在收集社情民意方面及時全面，更能直接快速地轉化到訴求解決程序，這得益于“問政于民”不僅是收集訴求的平臺，也是解決訴求的平臺。因此，越來越多的居民樂于通過“問政”解決訴求。

構建公共服務平臺是實現基層民主治理與和諧社區建設的目標所向。問政于民機制堅持在群眾身邊解決群眾的事，充分發揮協同優勢，4年多的實踐取得了顯著成效，得到了群眾的認可和贊揚。一是服務資源全面。在社會轉型背景下，單靠社區、街道或政府某個部門的力量往往無法滿足千差萬別的公共服務需求。麥子店街道充分整合就業、社保、民政、公安、司法、人口、衛生、文化等部門的社會管理職能和服務資源，構建起社區綜合管理和公共服務平臺，從多層面、多渠道、多角度為社區廣大居民群眾提供公共服務保障。二是服務力量專業。問政過程中集合了較為專業的力量，為專業化服務奠定了基礎。另外，“問政于民”機制充分動員各種專業力量，強化社團的自覺服務意識，培育引導各種專業化公益性組織，動員志愿者力量，為社區居民提供優質服務。按照“數據向上集中，服務向下延伸”的建設目標，建立完整高效的與社區民生工作、社會保障公共服務各項業務工作相適應的信息系統，利用信息化技術手段廣泛開展民生工作、社會保障等公共服務。三是服務內容和形式多樣。在送政策知識到社區方面，充分利用與群眾面對面交流的機會，通過作講座、上黨課、組織廣場主題活動等，宣傳市、區黨代會精神和決策部署，開展政策解讀、答疑解惑和法律咨詢。在服務基層組織建設方面，按照創先爭優的要求，主動幫助基層抓好班子、隊伍、陣地和制度建設，主動為基層黨組織在改進工作方式、增強服務功能、加強自身建設、擴大工作覆蓋面等方面建言獻策，幫助基層理清思路、明確目標，不斷提升基層黨組織的凝聚力、戰斗力和帶領群眾科學發展的能力水平。

城市基層從“管理”到“治理”模式的改變，客觀上要求公民有序而廣泛地參與，實行協商民主。協商民主落實到城市基層，以化解利益沖突，減少矛盾，實現廣泛的民主與集中相統一，最大程度地調動社區居民和其他各類主體參與的熱情和積極性，使基層治理既講求效率，又充滿活力。

（作者單位：北京工業大學馬克思主義學院）

責任編輯：譚 " 丁