大氣污染治理亟須加強區(qū)域法治一體化建設

2015年1月25日，北京市第十四屆人民代表大會第三次會議聽取并審議了《北京市人民政府關于〈北京市大氣污染防治條例〉實施情況的報告》（以下簡稱《報告》）。這是近年來北京市政府首次把一部法規(guī)的執(zhí)行情況作為專項工作向北京市人代會進行報告，彰顯了北京市政府依法治理大氣污染的決心和勇氣?！秷蟾妗凤@示，盡管2014年北京市環(huán)境違法處罰金額首次突破億元，但是年均PM2.5濃度下降值只有4%，沒有實現(xiàn)5%的預期目標；在本市的大氣污染物中，外來污染物占污染物總量的28%～36%，在極端不利氣象條件下，該比例高達50%。上述1%的差距和50%的比例告訴我們，治理大氣污染不能只靠北京單打獨斗，必須通過區(qū)域法治一體化建設，促進京津冀及周邊地區(qū)聯(lián)手治霾。

區(qū)域法治一體化建設：通過法律治理大氣污染的新思路

通過法律治理大氣污染，傳統(tǒng)上有兩種思路。一是加強中央法治建設，完善國家有關大氣污染防治的法律法規(guī)，制定適用于全國范圍的大氣污染防治法律制度，并由國家有關部門負責執(zhí)法監(jiān)督。二是加強地方法治建設，在國家上位法缺位或者規(guī)定不到位的情況下，由地方立法機關行使憲法和法律賦予的地方立法權力，制定地方性法規(guī)，規(guī)定適用于本行政區(qū)域的大氣污染防治法律制度，并依法規(guī)定對相應違法行為的處罰措施。

上述兩種思路在當下中國的大氣污染防治立法實踐中均有體現(xiàn)。2014年修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）規(guī)定了按日計罰制度，罰款數(shù)額上不封頂，被稱為“史上最嚴環(huán)保法”。繼《環(huán)境保護法》之后，《中華人民共和國大氣污染防治法》目前正處于修訂過程中。2014年1月通過的《北京市大氣污染防治條例》作為應對霧霾天氣的首部地方性法規(guī)，在全國范圍內(nèi)揭開了通過地方立法治理大氣污染的序幕。之后，上海、天津、江蘇等地也出臺了相關立法。然而，治理大氣污染，必須尊重大氣污染的客觀規(guī)律，走通過區(qū)域法治一體化建設，共同治理區(qū)域大氣污染的新路子。大氣污染兼具社會屬性與自然屬性，具有顯著的區(qū)域特征，其受地理因素、氣象條件等區(qū)域自然環(huán)境的影響更為直接。我國幅員遼闊，不同區(qū)域的自然環(huán)境、資源稟賦各不相同，導致區(qū)域間的大氣污染物成分差異較大。以顆粒物污染為例，不同區(qū)域的顆粒物類型大不相同。我國內(nèi)蒙古、東北地區(qū)由于緯度較高、風力較大，其主要顆粒物是PM10（可吸入顆粒物）；京津冀、長三角、珠三角地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)達、風力較小，其主要顆粒物則是PM2.5（細顆粒物）。這就決定了治理大氣污染必須因地制宜、區(qū)域聯(lián)動，不能采用一個模式，需要各區(qū)域根據(jù)自己的自然條件和污染物類型制定本區(qū)域的大氣污染防治法規(guī)。

加快大氣污染防治領域區(qū)域法治一體化建設的實現(xiàn)路徑

首先，做好區(qū)域大氣污染防治立法規(guī)劃。區(qū)域內(nèi)各省、自治區(qū)、直轄市的地方立法機關要在各自的大氣污染防治實踐基礎上聯(lián)合制定適用于本區(qū)域的大氣污染防治法律規(guī)范，將相鄰省份視為一個共同體，統(tǒng)一區(qū)域大氣污染防治的立法目標，制定共同的行為準則，共同治理區(qū)域內(nèi)的大氣污染。區(qū)域大氣污染防治立法規(guī)劃作為介于中央立法與地方立法之間的中觀層次立法，其對地方立法具有重要影響。一是保證地方立法在啟動時間上的一致性。區(qū)域內(nèi)的共同體成員應根據(jù)區(qū)域大氣污染防治立法規(guī)劃確定的時間表，在規(guī)定時間范圍內(nèi)啟動各自的地方立法程序。二是保證地方立法在大氣污染防治目標上的一致性。區(qū)域內(nèi)的共同體成員具有相同的大氣污染防治目標，為了實現(xiàn)這個共同目標，各地應當根據(jù)各自的資源稟賦條件確立自己的防治目標。三是保證地方立法在法律責任規(guī)定上的一致性。區(qū)域內(nèi)的共同體成員要對相同的大氣污染違法行為規(guī)定相同的處罰措施。

其次，建構多元并存的區(qū)域大氣污染防治法律規(guī)范體系。大氣污染防治涉及方方面面的問題，從來不是單純的環(huán)境立法就可以解決的，必須與區(qū)域內(nèi)的建設、能源、交通等其他領域的立法綜合協(xié)調(diào)，齊頭并進。一要與區(qū)域內(nèi)的土地利用和城市規(guī)劃立法相結合。在制定、修改區(qū)域內(nèi)的土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃時，必須充分考慮對區(qū)域大氣污染的影響。二要與區(qū)域內(nèi)的能源立法相結合。治理大氣污染的過程也就是能源革命的過程。必須通過立法規(guī)范和技術創(chuàng)新，盡可能降低太陽能、風能、生物質(zhì)能等可再生能源和新能源的使用成本，擴大使用范圍。三要與區(qū)域內(nèi)的交通立法相結合。區(qū)域內(nèi)的公路、水路、航空等交通領域的規(guī)劃涉及機動車、船舶、航空器的使用，與大氣污染關系密切，必須予以重視。

再次，制定并完善區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量標準和區(qū)域產(chǎn)業(yè)技術標準。區(qū)域復合型大氣污染成分復雜，既有傳統(tǒng)的二氧化硫污染、氮氧化物污染，又有新型的細顆粒物污染、臭氧污染等，必須齊抓共治。一方面，要在國家環(huán)境空氣質(zhì)量標準的基礎上，制定更加嚴格的區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量標準。中國現(xiàn)行有效的空氣質(zhì)量標準主要是《環(huán)境空氣質(zhì)量標準》（GB 3095-2012）。雖然該標準已在2012年經(jīng)過最新修訂，增設了PM2.5濃度限值和臭氧8小時平均濃度限值，對細顆粒物污染和臭氧污染進行環(huán)境監(jiān)測，但是，整體上，中國的環(huán)境空氣質(zhì)量標準還是相對粗糙和簡陋的。京津冀及周邊地區(qū)作為大氣污染重點區(qū)域，應當制定并執(zhí)行比國家標準更加嚴格的統(tǒng)一的區(qū)域標準。另一方面，要在國家產(chǎn)業(yè)技術標準的基礎上，制定更加嚴格的區(qū)域產(chǎn)業(yè)技術標準。大氣污染涉及汽車、鋼鐵、煤炭、玻璃制造等眾多產(chǎn)業(yè)。治理大氣污染不能僅僅依靠提高罰款標準、對相關產(chǎn)業(yè)進行地域轉(zhuǎn)移或者暫時關停、限制生產(chǎn)等行政措施，而要以技術促發(fā)展，通過提高技術標準，促進企業(yè)進行技術革新，達到防治大氣污染的目的。

最后，統(tǒng)一區(qū)域執(zhí)法體制和機制。“徒法不足以自行”。有了統(tǒng)一的區(qū)域大氣污染防治立法框架，還應當建立區(qū)域統(tǒng)一的執(zhí)法體制和機制，并且要嚴格公正執(zhí)法，堅決杜絕對違法行為進行處罰時的避重就輕。一要統(tǒng)一執(zhí)法主體。應當厘清區(qū)域內(nèi)大氣污染防治執(zhí)法機關的職責權限，整合執(zhí)法主體、執(zhí)法人員，相對集中行政執(zhí)法權，深入推進區(qū)域大氣污染防治綜合執(zhí)法。二要統(tǒng)一執(zhí)法標準。區(qū)域大氣污染治理的統(tǒng)一執(zhí)法，關鍵在于區(qū)域內(nèi)的執(zhí)法標準要統(tǒng)一。對于同一個違法行為，如果A地處于高額罰款，B地僅處以警告，那么就會造成違法主體向B地集聚。這就無法實現(xiàn)AB兩地共同治理大氣污染的目標。三要統(tǒng)一執(zhí)法程序。針對大氣污染防治行政檢查、行政處罰、行政強制等執(zhí)法行為，區(qū)域內(nèi)各地方應當制定統(tǒng)一的執(zhí)法細則，明確權力運行的步驟、期限等程序要素。四要加強執(zhí)法協(xié)作。區(qū)域大氣污染防治執(zhí)法機關應當建立執(zhí)法聯(lián)動機制，加強執(zhí)法合作，實現(xiàn)信息共享。

（作者單位：北京市社科院法學研究所）

責任編輯：金蕾蕾