打好京津冀交通一體化攻堅戰

自京津冀協同發展上升為國家重大戰略以來，交通先行已成為三地共識。一年多來，三地在規劃編制、政策協調、建設推進、運輸服務等方面取得了顯著成效，為全面推進京津冀一體化奠定了基礎。

與此同時，當前也到了推動京津冀交通一體化率先突破的集中攻堅時期。京津冀三省市交通一體統籌協調小組組長、交通運輸部部長楊傳堂指出：“要圍繞制約交通一體化的重點和難點問題攻堅克難，重點支持。”

京津冀交通一體化率先突破取得哪些成就，面臨哪些難題，如何破解？本文綜合多位專家學者的觀點，對這些問題進行梳理。

京津冀交通一體化藍圖繪就

交通一體化率先突破，規劃起著至關重要的作用。

據媒體報道，京津冀三地都推出了各自的交通一體化計劃。

從北京市交通委公布的京津冀協同發展交通一體化北京推進方案來看，“軌道上的京津冀”將是三地交通發展的核心內容。這一軌道交通網絡由四層組成：干線鐵路、城際鐵路、市郊鐵路和城市軌道交通。“京津冀城市群由‘一核、雙城、三軸、四區、11個節點’構成，這些城市之間的互聯互通主要通過城際鐵路和國家干線來實現。”北京市交通委主任周正宇說，按照出行距離、出行時間、出行頻率等不同交通需求，合理銜接四層軌道交通網絡，讓“軌道上的京津冀”建設取得積極進展，群眾公共出行更加方便快捷。

天津方面也正在加快構建現代綜合交通網絡，津保鐵路和京津城際高鐵延伸線將于2015年年底建成通車，建成后的津保鐵路可連接京廣、京九、京滬、京津城際鐵路。與此同時，公路、航空、港口的建設也已開始布局和發力。《京津冀協同發展規劃綱要》中明確天津為北方國際航運核心區。天津機場方面表示，隨著今年8月底天津機場2號航站樓與地下交通樞紐的同時啟用，天津機場的保障能力和環境設施將得到根本提升。“以機場為中心、多種交通零換乘、京津兩地空鐵聯運”的綜合交通樞紐模式正在形成。

河北省則提出了“二八四八八”一體化布局，即“二環、八通、四聯、八港、八樞紐”，其中“二環”分別指北京大外環通道和京津冀區域環線通道。“八通”和“四連”分別指京石、沿海、京津、京（北京新機場）衡四條縱向和張京唐秦、涿（北京新機場）廊津、保津、石衡滄四條橫向及承唐、石津、邢臨、邯濟四條重要復合型綜合運輸通道，建立完善“東出西聯”、“疏內通外”的省際、區際乃至國際運輸大通道。形成京、津、石之間以及相鄰城市之間“一小時交通圈”、主要城市與周邊衛星城市間“半小時生活圈”。

與規劃的制定并行的是，京津冀交通一體化取得了實實在在的成效。根據北京市統計局、國家統計局北京調查總隊首次發布的京津冀三地統計數據， 2014年年末，京津冀三地公路里程合計達到21.7萬公里，比上年增加0.56萬公里，增長2.7%，增速高于全國0.5個百分點，占全國比重為4.9%。

此外，2014年，京津冀三地交通服務一體化進一步加強，北京與河北公交出京線路達到36條，月客運總量突破1100萬人次。同時，2014年年末，京港澳高速河北段拓展工程全面完成，京昆高速淶水至北京西南六環段75公里“斷頭路”全面通車。京津冀交通一體化藍圖徐徐展開。

京津冀交通一體化率先突破邁入集中攻堅期

隨著重點項目建設的逐步推進，京津冀交通一體化中的深層矛盾逐漸突顯，推動京津冀交通一體化率先突破邁入集中攻堅期。

在今年5月召開的首次京津冀政協主席聯席會議上，眾人梳理出交通一體化中的“眾囧相”：海港之“囧”——集疏運能力不足，結構不合理;空港之“囧”——“首都機場吃不了，天津機場吃不飽，河北機場吃不著”;鐵路之“囧”——區域鐵路網不完善，北京樞紐壓力過大，津冀鐵路樞紐地位有待提升。“囧”的背后，折射出制約京津冀交通一體化率先突破的深層次矛盾。

協調機制亟須理順。交通一體化最緊迫的不是建設硬件設施，而是打破體制機制障礙。據河北省交通運輸廳統計，三地之間的“斷頭路”，總里程達2300公里。什么原因帶來了“斷頭路”？國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵指出：話語權不對等，市場機制欠缺，區域發展的觀念缺乏。在京津冀協同發展的大勢下，如何打破地域、行政壁壘，打通這些“斷頭路”，需要各方統一協調解決。“在我們實際工作中類似這種問題很多，京津冀交通一體化最緊迫的不是硬件設施的一體化，而是體制機制的一體化。”相關人士表示，就“交通一卡通”來說，由于目前每座城市市民刷卡出行享受優惠不同，但都局限于本區域內的優惠。越來越多的公交甚至軌道線路跨省運營之后，旅客刷一張卡，車費如何結算？折扣怎么打？這些問題都需要在協同發展中共同解決。

資金問題亟待解決。今年3月，三省市政府及鐵路總公司按照3：3：3：1的比例共同出資成立京津冀城際鐵路投資有限公司，主要負責京津冀城際鐵路項目投資、鐵路工程建設、資產管理、房地產開發、土地整理等業務的經營工作。據公司董事長郝偉亞介紹，該公司計劃在京津冀修建27條城際鐵路，投資總額約為1000億元，其中政府投資100億元，剩余的約900億元需要多渠道融資。他說，這對一個新公司來講是個挑戰。“任何一條城際鐵路需要的資金都不止100億元。”國家發改委綜合運輸研究所城市交通研究室主任程世東認為，政府提供的僅僅是一個引導性的資金，今后的建設不主要依靠政府投資，可能會通過PPP模式來撬動社會資本。具體項目的選擇、出資方式等方面還需探索，三地政府的出資額度和比例此后也可能會隨現實情況作出調整。

三地發展嚴重失衡。與長三角和珠三角省內經濟圈相比，京津冀地區經濟發展較為落后，同時，京津冀城市群包含了兩個直轄市，其中還有一個首都，三地對公路、鐵路、城際軌道等交通運輸方式布局的訴求和目標也不相同，因此推動交通一體化的難度也較高。 “國家層面通過多項政策文件力推京津冀一體化戰略，但現實層面卻進展緩慢，原因主要在于京津冀三地發展嚴重失衡，三地定位不清晰、部分產業雷同，產業鏈分工合作方面等面臨著不可調和的矛盾所導致。” 著名經濟學家宋清輝這樣分析道。“京津冀三地交通一體化的訴求也有錯位和差異。目前在三地交通建設責任分擔、利益成果分享方面，沒有機制化的協定，很難取得太大的進展。比如，北京就一直擔心，實現交通一體化之后，不僅沒有緩解中心城市的壓力，反而會增大壓力。”首都經貿大學城市經濟與公共管理學院副教授張智新說。

攻堅克難，取得重點和難點突破

面對京津冀交通一體化中的難題，要主動作為，攻堅克難，努力在以下幾個方面取得突破。

打破藩籬做好頂層設計。推動京津冀交通一體化必須破除“一畝三分地”的固有思維，打破行政區劃的界限，找到制度政策的創新點，解決投資建設和運營問題。首先，組織機制一體化不可少。習近平總書記在京津冀協同發展工作座談會上指出，“著力加強頂層設計，抓緊編制首都經濟圈一體化發展的相關規劃，明確三地功能定位、產業分工、城市布局、設施配套、綜合交通體系等重大問題，并從財政政策、投資政策、項目安排等方面形成具體措施。”據楊傳堂介紹，京津冀協同發展戰略啟動以來，交通領域已率先完成并報送了《京津冀協同發展交通一體化規劃》，制定并印發了《〈京津冀協同發展規劃綱要〉交通一體化實施方案》，三地形成“規劃同圖、建設同步、運輸一體、管理協同”的協同發展目標。未來，應該進一步淡化行政區域限制，建立三地之間順暢的對話機制和決策機制，統一部署、統一實施。其次，運輸組織模式必須成為交通一體化的重要內容。客運“一票制”、貨運“一單制”的聯程服務是交通一體化的基本要求，特別是貨運跨運輸方式的一體化迫切需要能夠承擔多式聯運業務的大型骨干貨運企業。按照交通運輸部的計劃，2017年，京津冀有望全面實現一卡通。未來，一卡通還將推廣到京津冀區域內的出租汽車、省際長途、城際鐵路等多種運輸服務方式。 最后，運行管理公司應當協同一體化。目前各種運輸方式缺乏統籌協調、統一管理，難以全面協調和落實綜合運輸體系建設和綜合運輸服務的相關政策。應盡快建立區域綜合交通運輸管理機制，實現聯合管理，提升運營效率，降低管理成本。

市場主導調動社會資本。從國際經驗看，交通基礎設施建設最佳的投融資方式是政府主導，鼓勵國際資本、民間資本投資，并獲得運營收益。京津冀交通一體化的實現，必須創新經營思路和手段，提高效率和效益，為交通建設籌集資金。國務院發展研究中心宏觀經濟研究部副部長孟春指出：“投融資機制至關重要，有錢才能把事情辦好，光靠財政不可能承擔如此巨額的投入，需要千方百計地調動社會資本，參與京津冀的協同發展，分享京津冀發展帶來的收益，也相應地需要體制機制的創新和民間資本的參與。”他認為，京津冀協同發展下，PPP模式的推廣應用有很大的機遇，尤其是在交通與環保方面。據報道，京津冀城際鐵路投資有限公司將采用“鐵路+土地綜合開發”的模式，通過改造提高車站等交通樞紐的交通用地容積率，通過對周邊土地的綜合利用強化多種經營服務，從而獲取資金用于支持交通建設。市場發揮更大的作用并不代表政府放棄責任，而是對政府在精益管理和治理的要求方面提出了更高的標準。這要求各級政府需要積極探索建立并完善各種法規、流程、契約平衡各方利益。

優勢互補實現共贏發展。“推進京津冀協同發展，要立足各自比較優勢、立足現代產業分工要求、立足區域優勢互補原則、立足合作共贏理念。”習近平總書記今年2月26日在北京主持召開座談會時強調，京津冀協同發展還要以京津冀城市群建設為載體、以優化區域分工和產業布局為重點、以資源要素空間統籌規劃利用為主線、以構建長效體制機制為抓手，從廣度和深度上加快發展，把合作發展的功夫主要下在聯動上，努力實現優勢互補、良性互動、共贏發展。“比如在交通基礎設施建設過程中，一方責任大，收益少，另一方收益少，責任大，就應該坐下來平等協商，采用市場經濟主導下的利益補償原則。不能因為政治目的，犧牲地方政府平等、合理的利益訴求。”張智新說，三地將以市場為導向，以資本為紐帶，建立三地在交通建設、運營、管理等方面的利益分擔機制。此外，交通是為經濟服務的，應與京津冀城市定位、城市群規劃、產業布局規劃互相融合。交通先行，要及早明確首都非核心功能疏解、三地產業轉移的大致方向，應在京津冀協同發展的戰略框架下進行。

若能夠解決上述問題，作為京津冀協同發展的一大基礎，交通一體化發展將在功能疏解、產業轉移等方面發揮重要支撐作用，真正成為發展的先行官，為京津冀協同發展打好頭陣。