北京市人口規模調控的邏輯思路

特大城市是我國城鎮體系中的“關鍵少數”，大都處于國家城鎮體系的頂層，是全國重要城市群的核心和領導城市。控制特大城市人口規模事關我國城市化戰略布局、區域協調發展及特大城市自身發展等諸多利益關系，本質上是一個重大的發展問題。目前，社會對嚴格控制特大城市人口規模仍未完全達成共識，把控制人口規模嚴格為以房控人、以業控人、以證（居住證）控人，抑或將特大城市的這些做法視為針對外來人口的“排斥”，是對嚴格控制特大城市人口規模這一決策部署理解和認識的簡單片面化。本文將以北京市為例探討特大城市人口規模調控的思路。

把握城市人口發展特征定準調控目標

北京人口規模持續增長，既體現城市自身發展的自然規律性，又囊括經濟社會發展的歷史復雜性，短期內態勢難以改變。

從城市周邊發展看，外來人口增量不能低估。京津冀地區是我國優質生產要素的富集區，也是我國區域發展不均衡的典型區。從城鎮化進程看，京津兩地城市化率均超過80%，位列全國二、三名，達到世界發達城市水平，而占區域人口近七成的河北省城鎮率仍不足50%，距全國平均水平還有不小差距。況且，河北省內部發展差距也比較明顯，特別是在首都周邊還有一個貧困帶，有9個貧困縣。在區域城鎮化整體水平不高且存在巨大反差的大背景下，河北人口京津化是常態，北京外來人口河北化是主流。在國家城市化強勁推力和地區發展強大推力的共同作用下，北京勞動力資源外來化將是難以逆轉的趨勢，外來人口增長所持續的時長既取決外部發展也取決自身調控，但增量不能低估。

從城市功能聚集看，戶籍人口增長不好施控。多年來，首都功能及資源的聚集疊加，必然導致政策遷移人口紛至沓來，從而帶動戶籍人口多元持續增長。近年來，全市年度審批總量平均達11萬人左右、約占新增戶籍人口的2/3，其中高校畢業生約4萬人、干部工作調動及家屬隨遷約3.3萬人、投靠親屬約3萬人。大量年輕人口的遷入引發兩大人口現象：其一，戶籍出生人口增幅逐年變大，自然增長率不斷提高;其二，老齡人口已成為投靠落戶的重要群體，人口老齡化加速。目前，北京戶籍人口增量的“進口”太多，而減量的“出口”太少，除了自然調節之外沒有別的調控手段，只能在“進口”環節上做文章;然而，“進口”涉及中央、軍隊、北京市等3大系統的26個單位、40多個部門，“收口”或“堵口”的難度很大。

從城市空間擴張看，常住人口增勢不易疏解。新世紀以來，北京城市空間擴張的速度高于人口增長的速度，并對土地城鎮化產生路徑依賴，其中房地產業的慣性推動不容小覷。從社會投資看，自2001年以來房地產開發一直占據全市社會固定資產投資的半壁江山;從建設規模看，商品房施工面積年均都在上億平方米;土地出讓看，雖然近幾年成交土地宗數與面積均有所遞減，但土地出讓金額卻屢創歷史新高，土地市場的熱度依然。房地產是個大產業，也是城市發展的依賴產業，它一頭連著財政，一頭連著民生，對城市發展的作用不言自明，而對人口增長的影響也顯而易見，房地產市場事實上已成為城市人口遷移流動的晴雨表。毋庸諱言，北京土地城市化的速度及房地產的熱度不減，人口集聚增長的態勢也就難降。

截至2014年末，北京常住人口已達2151.6萬人，其中常住外來人口818.7萬人。過去14年間，常住外來人口的增量已超過遠郊10個區縣戶籍人口總和，而目前的存量也已超過除朝陽、豐臺、海淀外其他13個區縣戶籍人口總量，占常住人口比重達38.1%。從增長結構看，自然增長、戶籍遷入、人口流入對常住人口增長的貢獻率約為10∶20∶70，戶籍人口與外來人口貢獻比為“三七開”。這些數據，表示的是過去，表達的卻是未來，蘊藏著北京城市及人口發展的特點規律。控制人口增長，應遵循規律、把握大勢，進一步強化源頭治理，在加強綜合調控方面早做文章、做好文章。

適應區域協同發展需要整體謀劃布局

第三次全國經濟普查結果表明，2013年末北京二三產業法人單位資產總量為122.1萬億元、占全國比重的26.2%，而其二三產業年度增加值占全國比重不足4%，資產規模與其發揮的經濟效益倒掛嚴重，首都資源優勢尚未得到充分挖掘和利用。總資產構成中，盡管中央單位資產占75.3%，但北京地方單位資產的總量，在同等規模城市中僅低于上海，在京津冀區域中更占絕對比重。疏解北京非首都功能，無疑是實現京津冀協同發展的英明之策、控制北京人口規模的戰略之舉。從近鄰俄羅斯對首都莫斯科“動外科手術”、韓國行政中心搬遷、日本首都功能轉移等實踐看，疏解北京非首都功能也是一個長過程，短期內緩解人口壓力作用不會太明顯，必須在功能疏解中切實做好人口規模控制的戰略跟進。

到2020年北京人口總量控制為2300萬人，這是個莊嚴的承諾，體現的是決心，考驗的是能力。從人口發展趨勢和控制目標要求看，“十三五”時期，北京人口規模控制處于“前有堵截后有追兵”的夾擊態勢。扭轉這一局面的現實辦法就是，要堅持嚴控增量、疏解存量、疏堵結合的總要求，把控制人口總量與調整人口布局結合起來，以城市功能疏解為導向、以產業結構調整為依托、以強化行政管控為推動，對人口規模實施定向調控，即“定向布局、產業疏導、管控發力”的調控策略。

定向布局——西穩北控，東移南引。近年來，京津兩市的發展重心逐步靠攏，一個“由北向南”，將城市南部城區作為北京未來發展的重要空間;一個由“由東向北”，將北部邊緣地帶變成京津冀交會的重要區域。從地緣關系和發展趨勢看，北京的東南部地區（大興、通州）地處京津冀協同發展的中心區，將是北京非首都功能疏解和產業及勞動力轉移的門戶通道，這無疑為調整優化北京人口布局注入強大的市場動力;從京津冀主體功能區定位看，北京西部和北部山區及河北張承地區是北京城市生態屏障及“京津冀水源涵養功能區”，人口規模應收緊、控制力度應加大。

產業疏導——聚焦東南，建設東南。在對北京產業優化來說，一是“騰籠換鳥”為未來發展留出空間;二是加強與津冀經濟聯系及發展協作關系，防止北京的發展與區域脫離關系、形成“孤島”。“十三五”時期，應以新機場新航城建設為契機、以通州城市副中心建設為重點、以大興農村集體建設用地改革試點為平臺，充分發揮重大規劃、重大項目和重大政策的引領和推動效應，聚焦東南、建設東南，為實施人口定向調控打通“經”脈。

管控發力——因情施策，精準發力。在區域調控政策選擇上，首都功能核心區和石景山區應做實做細“以房控人”，防止在功能疏解過程中出現人口回流聚集，重點是限制外來人口流入量（“限流量”）;城市功能拓展區（不含石景山）應強化鞏固“以地控人”，遏制外來人口在城鄉結合地區聚集蔓延，重點是減少外來人口存量（“減存量”）;城市發展新區應著力抓好“以業控人”，防止產業結構調整引發人口規模增長，控制外來人口過快增長（“控增量”）;生態涵養發展區應固守“以水定人”，優化人口空間及城鄉分布，保持常住人口總量穩定（“穩總量”）。在整體從嚴控制的基礎上，人口總量目標分解應為定向調控收緊邊框、留好出口。

強化土地空間治理中重點改革推進

在寸土寸金的北京，土地的開發利用，不僅關系人口規模控制的有序推進和戰略成效，也關系地方經濟增速和財政增收，必須抓住重點，穩妥推進。

推進財權事權制度改革，減輕“小財政大服務”的壓力。北京已進入經濟增長速度換擋期，地方財政收入增速已經從過去多年的年均20%下降到近幾年的10%左右。從財政支出看，近些年，北京“城市病”治理、城市基礎設施建設和民生保障聚集疊加、任務繁重，市級統籌使用的財政資金捉襟見肘。隨著京津冀協同發展戰略推進，伴隨非首都功能疏解的是大量產業的轉移，如何保障北京市財稅收入持續增長是一個現實問題。如果財政壓力得不到有效緩解，北京及各區縣發展經濟尤其是以土地保財政、土地穩增長的沖動就難以遏制，人口規模控制將會出現“腸梗塞”。推進首都財稅制度改革，理順中央與北京、北京與區縣在事權財權上的關系，著力減輕“小財政大服務”的壓力，這需要在有序疏解北京非首都功能、有效控制北京人口規模的配套改革中予以統籌考慮。

加強集體建設用地管理，破解“小村莊大聚集”的難題。目前，北京市集體建設用地規模已占全市建設用地總量的近一半，其中村鎮建設用地已達1200平方公里、遠超2020年規劃確定的730平方公里的控制目標。由于城鄉結合部國有土地和集體所有土地混雜、建設用地和非建設用地交織，土地利用雜亂無序，日益成為“城中村”及外來人口的自發聚居區，“小村莊大聚集”的人口布局形態已形成規模且逐漸蔓延擴張，“城中村”屢拆不完、違章建設屢禁不止，既造成土地被動城鎮化，也導致外來人口失控聚集。對北京這樣一個城市社會形態占絕對主體的超大城市，加強城鄉結合部集體建設用地集約利用、合法合規利用，應提升到遏制城市“攤大餅”、促進城市健康有序發展的歷史高度，進行管理聚焦，攻堅破題。

強化城市空間法制治理，擺脫“小規劃大管理”的困境。多年來，在北京城市發展總體規劃的引導下，城市面貌發生了翻天覆地的變化，但不斷發展的北京又面臨很多令人揪心的問題，城市規模擴張實際上在“引領”著城市規劃的發展（修訂）。其中有一點不應忽視，按照現行城鄉規劃法關于城市人民政府組織編制城市總體規劃的報批規定，北京城市發展總規屬于省級層面的“小規劃”，盡管城市發展規劃被定義為剛性規劃，但僅以此來履行引導中央在京資產和資源配置的“大管理”，其執行效力打折扣也在所難免。去年2月，習近平總書記在北京視察工作時強調，建設和管理好首都，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。這充分體現了以習近平為總書記的新一屆中央領導集體對建設和管理首都的高度重視，賦予了北京城市建設和發展的新內涵和新要求。在有序疏解北京非首都功能、推動京津冀協同發展的戰略驅動下，統籌推進首都財稅體制、土地利用和戶籍管理等重要領域的制度改革，構建與北京城市戰略定位相適應、與京津冀城市群建設相銜接的首都城市管理法律體系，是把北京建設成為國際一流的和諧宜居之都必須重點解決的重大問題。

城以人興，城興人聚。特大城市人口快速增長，原因在市場，責任在政府，重點是調控。人口規模調控，絕非一城一地之事，更非一招一式之功。北京作為我國城鎮體系中的超大城市、京津冀地區的“重磅”城市、人口大國的首都城市，應處理好國家戰略要求和自身發展的關系，統籌謀劃、綜合施治，積極探索出一條有效控制特大城市人口規模的新路子。

（作者單位：北京市發展和改革委員會人口處）

責任編輯：沈 " 聰