京津冀協同發展下的石家莊市新型城鎮化路徑研究

[摘要]城鎮化是現代化的必由之路，是推動區域協調發展的有力支撐。當前，京津冀協同發展已經上升為重大國家戰略，國務院出臺的《國家新型城鎮化綜合試點方案》中，石家莊市又被列為國家新型城鎮化綜合試點城市，這些都給石家莊帶來了難得的發展機遇。因此，牢牢抓住這一歷史性機遇，探索完善城鎮化健康發展機制，推動城鄉一體化進程，必將對石家莊經濟社會全面發展起到促進作用。

[關鍵詞]京津冀協同發展；石家莊；新型城鎮化

[中圖分類號] F127 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2015）04-0043-03

2014年初，京津冀協同發展上升為重大國家戰略。2015年1月，《國家新型城鎮化綜合試點方案》出臺，石家莊市被列為國家新型城鎮化綜合試點城市。這些都給石家莊的發展帶來了千載難逢的大好機遇。牢牢抓住這一歷史機遇，探索完善城鎮化健康發展機制，推動城鄉一體化進程，必將對石家莊經濟社會全面發展起到促進作用。

一、新形勢下穩步推進石家莊市新型城鎮化建設的重大意義

（一）主動適應經濟發展新常態的需要

認識新常態，適應新常態，引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯。當前，我國城鄉“二元”結構成為制約經濟社會發展的主要因素，因此，大力推進新型城鎮化建設、促進城鄉一體化發展成為主動適應新常態的必然選擇。石家莊市作為河北省會和京津冀城市群南部板塊的中心城市，無論從承接京津產業轉移功能疏解還是從自身發展來說，都需要加快推進以人為核心的新型城鎮化建設。

（二）實現京津冀協同發展的需要

目前，京津經濟發展階段已處于后工業化時期或工業化后期，交通擁堵、房價高起、環境惡化等“大城市病”日益凸顯，亟需進行非核心功能疏解和產業轉移，而河北省各市處于典型的工業化中期階段，尤其省會石家莊市正強力推行工業強市戰略，京津要“轉”、河北要“接”看似“天作之合”，但河北與京津相比在經濟發展水平上差距較大：河北以86.8%的面積占比、67.2%的常住人口占比，創造了45.4%的GDP；河北的第三產業占比與京津分別相差41.4和12.6個百分點，而河北第一產業占比卻比京津多出十幾個百分點，可見，京津冀三地之間的主要差距并不僅僅表現在經濟發展水平上，更體現在城市對縣域和城鎮的支撐力及帶動力上。因此，石家莊亟需推進新型城鎮化建設，鋪好發展自身、承接京津功能疏解和產業轉移之路。

（三）加速建成大省省會的需要

石家莊要搶抓京津冀協同發展的歷史機遇，努力建成經濟實力強、生態環境美、文化底蘊厚的大省省會。近年來，石家莊市主城區建設突飛猛進，但所轄縣（市）經濟發展水平普遍較弱，并且縣域之弱弱在城鎮。而在廣東，圍繞廣州和深圳形成了“小城小鎮”星羅棋布的良好發展格局，順德面積只有800多平方公里，卻拆分為十個鎮，形成了一鎮一產業的局面，中國的家具王國、家電王國、木工王國，均在這些小鎮產生。因此，石家莊市要建成大省省會的關鍵是著力推進新型城鎮化建設。

二、石家莊市新型城鎮化建設的現狀及存在的問題

城鎮化是現代化的必由之路。近年來，石家莊市作為河北省會，圍繞率先在全省全面建成小康社會的目標，堅持工業化、信息化、城鎮化和農業現代化同步推進，城鎮化率穩步提升。但是，在城鎮化高速推進的過程中也出現了種種問題：

（一）主城區不堪重負，小城鎮發展滯后

石家莊市主城區集中了優質的公共資源，擁有更好的發展機會和平臺，造成人口過度集中，一環以內人口密度為每平方公里3.27萬人，二環至一環區域人口密度為每平方公里2萬人，是全國人口密度最大的省會城市之一，隨之產生了交通堵塞、環境污染、資源緊張、城市貧富兩極分化等“城市病”。而小城鎮在產業發展、公共資源配置等方面與中心城市相比差距巨大，對人口缺乏吸引力，聚集資源能力較弱。

（二）縣城龍頭引領作用發揮不夠

縣城在城鎮化發展中處于示范引領地位。近年來，石家莊市縣城建設管理水平得到明顯提升，但仍有近一半的縣（市）未被列入全省重點推進縣，這與省會城市的地位極不相稱。另外，縣城建設規模普遍較小，聚集能力較弱。縣城平均面積為13.85平方公里，規模效應難以發揮；縣城平均人口密度為0.75萬人/平方公里，低于先進地區的1萬人/平方公里的水平。

（三）城鎮化發展缺乏強有力的產業支撐

石家莊市一直秉持產業優先的城鎮化發展之路，著力打造“一鎮一業”“一村一品”，但城鎮普遍缺乏有強大競爭力的特色產業集群，知名的制造業品牌、農業品牌、旅游品牌較少，絕大多數城鎮缺乏規模企業、特色產業和專業市場的支撐。

三、借力京津助推石家莊新型城鎮化發展的路徑探析

（一）以行政區劃調整為契機，科學編制城鎮總體規劃

推進新型城鎮化建設，規劃是靈魂和先導。2014年9月，石家莊市部分行政區劃調整方案獲批，城區面積擴大4.7倍，為更好地承接京津功能疏解和產業轉移提供了廣闊空間。因此，石家莊市可以此次行政區劃調整為契機，深入挖掘本地資源稟賦優勢，科學編制城鎮總體規劃，加快形成層級合理、產城融合、城鄉一體的城鎮格局，通過更多特色城鎮的綠色崛起鋪就對接京津的“星光大道”。

一是“多規合一”統籌安排。鑒于石家莊市生態環境亟需改善的現實困境，在編制規劃時，要注意將生態環境保護規劃融合進城鄉規劃、土地利用規劃、產業規劃中去，有效推進“多規合一”，實現一個縣（市）一本規劃、一張藍圖，解決現有的這些規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題。二是分批篩選梯次推進，促“強鎮”為“小城”。石家莊市的一些區縣規模較小，可加強制度創新，使一些塊頭大、實力強的鎮，享受縣級經濟管理權限，并撬動社會資本參與小城鎮建設，對做不大的鎮要做精，做出特色來，形成比較優勢和獨特魅力。目前，石家莊市亟需統籌推進主城區與藁城區、欒城區、鹿泉區“三區”的新型城鎮化進程，重點是“五大產業園區”和“四個新市鎮”，即石家莊經濟技術開發區（良村）、信息產業基地（鹿泉）、裝備制造產業園區（欒城）、循環化工園區（藁城丘頭）和空港工業園區（正定）；鹿泉區上莊鎮、銅冶鎮，藁城區的崗上鎮和欒城區冶河鎮，在探索9個新市鎮城鎮化路徑的同時，可分批篩選重點鎮、中心村梯次推進，不斷提升新型城鎮化的質量。三是注重增加城鎮文化內涵，體現鄉愁元素。城鎮的發展凝聚著歷史，建設城鎮就是在創造歷史。石家莊市的歷史文化遺留很多，只不過缺乏深入研究和宣傳，如正定古城、三蘇故里、秦皇古驛道等，因此要系統整理地方文化資源，從歷史文脈、風土人情、自然風光上深挖地方特色，改變“千城一面、萬樓一貌”的建設方式，精心設計城鎮重要文化節點、片區和標志性建筑，體現出歷史傳承和發展需要，增加城鎮的文化底蘊。

（二）深化改革創新，破解新型城鎮化建設難題

2020年國家新型城鎮化規劃明確指出，未來要著重解決好“三個1億人”的問題，農民工“市民化”成為此次新型城鎮化的重點和難點，而解決城鄉二元的戶籍制度造成的城鄉二元的福利制度是工作的核心。

一要拓寬農業轉移人口市民化方式。2014年，石家莊全市城鎮化率達到56.3%，而縣域城鎮化率還較低，半數以上縣域城鎮化率低于40%。因此，提高城鎮化率的關鍵是提高縣城和小城鎮聚集人口的能力。一方面要改革農業轉移人口落戶制度，以穩定職業或穩定住所為基本落戶條件，有序放開市區落戶條件，全面放開縣（市）城區、縣政府駐地鎮和其他建制鎮落戶限制，實行省內外人員同等落戶政策等；另一方面要健全城鎮基本公共服務體系，為轉移人口提供就業、養老、醫療、住房、子女教育等社會保障，以解除轉移人口后顧之憂。二要破解城鎮化資金瓶頸。據測算，農民工市民化的人均成本約為13萬元。石家莊市計劃到2020年，戶籍城鎮化率力爭達到45%，這單靠政府財政收入支撐是難以實現的，亟需建立政府、企業、個人共同參與的農民工市民化成本分擔機制，建立多元可持續的資金保障機制。加快城鎮基礎設施建設是容納人口轉移的前提，可創新市場化運作方式，在軌道交通、污水處理等方面，考慮應用BOT、BT等方式讓更多的民間資本進入地方基礎設施建設領域。三要破解城鎮化土地瓶頸。目前，我國已進入了城鎮化加速發展階段，在守住耕地和生態兩條紅線的前提下，土地供需矛盾更加突出，只能在嚴控增量、挖潛存量上下功夫。一方面通過棚戶區、城中村改造騰出大量建設用地，同時推進城鎮低效建設用地的再開發利用，對單位投資強度和產出效益低、工礦廢棄地等“騰籠換鳥”；另一方面積極穩妥推進城鄉建設用地增減掛鉤。以新農村社區建設為抓手，通過村莊整治、合村并城、新型農村社區建設，盤活農村土地存量用于產業項目，使村民變市民，農民變工人，實現城鎮化和地區產業的共贏共生。

（三）發揮縣城建設的龍頭作用，提升城鎮化發展水平

縣城建設是提升地方城鎮化水平的“重要抓手”，要把新型城鎮化的基本原理和內在要求在縣城建設過程中具體化。

一要以人為本推進“大縣城”建設。新型城鎮化的核心是以人為本，就近就地城鎮化是徹底解決“大城市病”的良藥，也是彌合城鄉二元結構、實現農民變市民的“中國夢”。因此，要加快縣級市和縣城擴容提質步伐，提高其聚集產業、吸納人口、統籌城鄉的綜合承載能力。但要注意，大縣城建設要堅持以產興城、以業聚人，不能城大產小甚至有城無產，產業空心化會造成新的“空城”“鬼城”。二要科學設計精細管理。一個城市的建筑承載著這個城市的歷史和未來。石家莊市身處燕趙大地，每一個縣城都有著它非同尋常的歷史故事。在進行“大縣城”規劃時，在遵循適度超前原則的同時一定要體現出地方獨特的歷史傳承，更要堅持地上地下并重，加強道路、供水、排水、供氣、供熱、電力、通訊、污水和垃圾處理等基礎設施建設。另外，城市“三分建、七分管”。縣城容貌是全縣的“形象代言人”，人們都向往歐洲小鎮的生活方式，宜居宜業、舒適幽靜。因此，縣城管理首先要干凈、整潔、有序才能出品味，這就需要養成持久的精細化管理習慣，而不是一兩次運動式的突擊檢查。

（四）以園區建設為載體，推動特色產業集群式發展

實踐證明，城鎮化建設必須立足于具有支撐作用的產業。如果沒有優勢產業和特色產業的支撐，城鎮的發展就缺乏活力。因此，以特色產業集聚的園區成為未來最具競爭力的發展方向。

一是做好園區產業規劃，完善園區基礎設施。“栽下梧桐樹，引來金鳳凰”，園區的高起點規劃，高標準建設非常重要。可以借鑒廊坊固安的經驗，他們就聘請了華夏幸福基業這家專業打造第三代“產業新城”的運營商，以產業的有序聚集為先導，綜合考慮各個行業在區域布局中的聯動發展，使每一個產業園都帶有明確的行業屬性，并著力完善基礎設施和公共服務，促進產業發展和城市發展雙輪驅動，使得城鎮和產業互利共贏健康發展；二是發揮市場決定性作用，創新園區發展模式。十八屆三中全會指出，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。園區經濟作為市場經濟發展的主要載體和平臺，更應該處理好政府與市場的關系，以提高政府效能，激發市場活力為原則，形成以政府為主導、市場為主體、多種經營方式并存的園區建設、運行、管理模式。如可以采取BOT方式吸引社會資本參與園區建設，濟南章丘就與山東高速合作建設繡源河風景區，將它與明水國家級工業園區融為一體，既解決了園區建設的資金困境，又吸引了眾多知名企業入駐。

課題負責人：籍雪梅

課題執筆人：趙冰琴

責任編輯：孫 靜