推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化 改革要有大突破

4月30日下午中共中央政治局第二十二次集體學(xué)習(xí)。習(xí)近平總書(shū)記在主持學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，是黨的十八大提出的戰(zhàn)略任務(wù)，也是落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的必然要求，并提出要努力在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破。為深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書(shū)記講話精神，深刻領(lǐng)會(huì)現(xiàn)階段加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的戰(zhàn)略意義、基本目標(biāo)以及工作重點(diǎn)，我刊專訪了著名“三農(nóng)”問(wèn)題專家、中央黨校研究室巡視員、研究員曾業(yè)松。

一、加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是全面建成小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的重大戰(zhàn)略舉措

（一）加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的戰(zhàn)略意義

記者：曾教授您好！習(xí)近平總書(shū)記提出加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化是落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的必然要求，并提出要加大投入，努力在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)關(guān)系上取得重大突破，特別是要在破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置上取得重大突破，讓廣大農(nóng)民平等參與改革發(fā)展進(jìn)程、共同享受改革發(fā)展成果。您認(rèn)為，在現(xiàn)今歷史階段，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化有哪些重要意義，其發(fā)展目標(biāo)又該怎樣理解？

曾業(yè)松：習(xí)近平總書(shū)記提出加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，對(duì)于落實(shí)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略部署意義極為重大。城鄉(xiāng)一體化是世界經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律。人類社會(huì)不斷發(fā)展都是科技革命推動(dòng)的。科技革命推動(dòng)產(chǎn)業(yè)革命，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)革命。城市化是產(chǎn)業(yè)化的產(chǎn)物，城鄉(xiāng)一體化是城市化的必經(jīng)階段。在中國(guó)，從城鎮(zhèn)化到城鄉(xiāng)一體化，既體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀規(guī)律，也充分體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化發(fā)展的特點(diǎn)。新中國(guó)成立60多年來(lái)，我們一直在探索中國(guó)特色社會(huì)主義現(xiàn)代化的道路。改革開(kāi)放后，尤其是進(jìn)入新世紀(jì)，我們逐步從二元經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)走出來(lái)。鄉(xiāng)村工業(yè)化、城市化，農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口職業(yè)化、市民化步伐不斷加快，尤其是信息技術(shù)革命推動(dòng)新型工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化同步發(fā)展，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。農(nóng)業(yè)發(fā)展持續(xù)向好，農(nóng)民收入連年增長(zhǎng)，農(nóng)村社會(huì)保持和諧穩(wěn)定。但總體上說(shuō)，農(nóng)業(yè)依然是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的短腿，農(nóng)村依然是全面建成小康社會(huì)的短板，農(nóng)民增加收入依然渠道狹窄經(jīng)常短路。特別是城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素交換不平等、公共資源配置嚴(yán)重不均衡，城鄉(xiāng)居民公共服務(wù)權(quán)利明顯不均等，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、不同步依然是制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的突出矛盾。這個(gè)問(wèn)題不解決，勢(shì)必影響全面建成小康社會(huì)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，影響整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化建設(shè)的進(jìn)程。

（二）加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本目標(biāo)

記者：您認(rèn)為加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基本目標(biāo)是什么？

曾業(yè)松：所謂城鄉(xiāng)一體化，就是統(tǒng)籌“城鄉(xiāng)”兩個(gè)方面，使城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化和生態(tài)環(huán)境相互滲透、相互依賴、相互作用、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同發(fā)展的過(guò)程。從城市學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會(huì)學(xué)三者結(jié)合的角度看，城鄉(xiāng)一體化是在保留城鄉(xiāng)特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、平等交換、協(xié)調(diào)統(tǒng)一的新型城鄉(xiāng)關(guān)系，營(yíng)造城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的氛圍，打造和諧宜人的城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境。需要指出的是，城鄉(xiāng)是不同的空間區(qū)域，必然有不同的特點(diǎn)和各自的優(yōu)勢(shì)。這些差別是客觀的，甚至是永恒的，是無(wú)法消滅的。正因此，城鄉(xiāng)一體化不是鄉(xiāng)村都變?yōu)槌鞘校皇浅鞘朽l(xiāng)村化，而是要實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)。國(guó)內(nèi)外理論研究和歷史發(fā)展的實(shí)踐也充分證明，城鄉(xiāng)一體化的基本目標(biāo)都是走向更高階段的城市化和現(xiàn)代化，就是通過(guò)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、創(chuàng)新體制制度等一系列戰(zhàn)略措施，建立城鄉(xiāng)一體的經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。在我國(guó)，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，就是要實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)和現(xiàn)代化國(guó)家的奮斗目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)中國(guó)特色社會(huì)主義公平公正的基本價(jià)值。

（三）現(xiàn)階段加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的工作重點(diǎn)和具體目標(biāo)

記者：那么，現(xiàn)階段城鄉(xiāng)一體化重點(diǎn)在哪里？具體目標(biāo)是什么？

曾業(yè)松：城市化重點(diǎn)是建設(shè)城市，城鄉(xiāng)一體化重點(diǎn)是建設(shè)新農(nóng)村。黨的十六大后，我們著力在發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)管理等方面推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。十八大后，重點(diǎn)放在促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制等方面。客觀地說(shuō)，我們過(guò)去解決的是城鄉(xiāng)分割的問(wèn)題，現(xiàn)在必須解決城鄉(xiāng)如何融合的問(wèn)題；過(guò)去解決的是農(nóng)村居民“有沒(méi)有享受”公共產(chǎn)品和公共服務(wù)權(quán)利的問(wèn)題，現(xiàn)在需要解決的是農(nóng)村居民“享受多少”公共產(chǎn)品和公共服務(wù)權(quán)利的問(wèn)題；過(guò)去解決的是破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和體制的問(wèn)題，現(xiàn)在要解決的是如何構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化結(jié)構(gòu)和體制的問(wèn)題。根本上說(shuō)，要進(jìn)一步解決好城鄉(xiāng)之間如何實(shí)現(xiàn)平等原則、如何實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展等問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機(jī)制，形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。目標(biāo)是逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化、城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)居民收入均衡化、城鄉(xiāng)要素配置合理化，以及城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展融合化。這就要求城鄉(xiāng)統(tǒng)籌向深度、廣度發(fā)展，逐步走向城鄉(xiāng)發(fā)展質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)一體化、城鄉(xiāng)主體權(quán)利一體化。

記者：為什么要這樣說(shuō)？

曾業(yè)松：從我國(guó)改革發(fā)展的實(shí)踐來(lái)看，城鄉(xiāng)一體化的重點(diǎn)是調(diào)整發(fā)展布局、公共政策，重構(gòu)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)，其實(shí)質(zhì)是經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制和機(jī)制的全面創(chuàng)新。我國(guó)城鄉(xiāng)二元格局是在一整套城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待的制度基礎(chǔ)上形成的。城鄉(xiāng)體制制度不平等，造成城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。農(nóng)村落后發(fā)展緩慢，致使農(nóng)業(yè)發(fā)展受制約，農(nóng)民權(quán)益受損害。30多年來(lái)的改革開(kāi)放，觸動(dòng)了傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的體制根基，并未完全解決城鄉(xiāng)之間深層次問(wèn)題，并未徹底改變不平等的城鄉(xiāng)體制和機(jī)制。當(dāng)前，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展遇到許多卡點(diǎn)、堵點(diǎn)，充分說(shuō)明城鄉(xiāng)之間體制機(jī)制改革仍是一個(gè)“半拉子工程”。新一輪改革必須實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)各項(xiàng)體制機(jī)制的創(chuàng)新，建立科學(xué)、文明、高效的現(xiàn)代城鄉(xiāng)制度。在生產(chǎn)力越來(lái)越發(fā)達(dá)的情況下，推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合、以城帶鄉(xiāng)，消除農(nóng)民與市民等其他階層之間的地位之差、權(quán)利之差、能力之差和收益之差；賦予農(nóng)民平等的人權(quán)、財(cái)富分配權(quán)和公共產(chǎn)品、公共福利共享權(quán)等國(guó)民待遇；真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等、和諧發(fā)展。

二、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)和面臨的主要問(wèn)題

記者：新世紀(jì)以來(lái)，我國(guó)進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的新階段。從十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，到十七屆三中全會(huì)提出加快形成城鄉(xiāng)一體化新格局，不斷加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)力度，城鄉(xiāng)一體化有了明確的目標(biāo)和全新的思路。黨的十八大強(qiáng)調(diào)繼續(xù)把解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問(wèn)題作為全黨工作重中之重，指出城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本途徑。近年來(lái)加快推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展布局、公共服務(wù)、治理結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制一體化，取得了重大進(jìn)展。您這些年來(lái)深入全國(guó)多半縣市進(jìn)行調(diào)研，并提出了許多有參考價(jià)值的信息和建議。您認(rèn)為，我們?cè)诔青l(xiāng)一體化方面取得了哪些重要經(jīng)驗(yàn)，還有哪些問(wèn)題？

曾業(yè)松：這個(gè)問(wèn)題我想可以從以下幾個(gè)方面來(lái)分析。

（一）城鄉(xiāng)發(fā)展布局一體化不斷完善

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用和空間規(guī)劃，是城鄉(xiāng)一體化的前提。優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局、基礎(chǔ)設(shè)施、加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)建設(shè)是城鄉(xiāng)一體化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。近年來(lái)，城鄉(xiāng)土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、環(huán)境治理規(guī)劃等不斷完善，基本形成一體化格局。有的地方探索“多規(guī)合一”，正在構(gòu)建新型的城鄉(xiāng)一體規(guī)劃體系。

從城鄉(xiāng)土地利用和空間布局一體化來(lái)看，許多地方都已提出城鄉(xiāng)共建藍(lán)圖，提出城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的空間部署圖和推進(jìn)路線圖，力求形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化互動(dòng)互補(bǔ)，并且生態(tài)融合、良性循環(huán)的復(fù)合系統(tǒng)。既在空間功能布局上追求城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)資源配置上謀求城鄉(xiāng)均衡，同時(shí)根據(jù)五年計(jì)劃在不同時(shí)段上設(shè)定發(fā)展目標(biāo)。重點(diǎn)是把規(guī)劃覆蓋到農(nóng)村廣大地區(qū)，合理安排城市城鎮(zhèn)建設(shè)、村落分布、區(qū)域功能、生態(tài)涵養(yǎng)等，使城市和農(nóng)村無(wú)縫對(duì)接，建立分工明確、梯度有序、開(kāi)放互通的城鄉(xiāng)空間結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)，營(yíng)造城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和生態(tài)相互適應(yīng)的環(huán)境。出現(xiàn)的問(wèn)題是，一些地方規(guī)劃中把城市化簡(jiǎn)單變成房地產(chǎn)化，大規(guī)模征用農(nóng)田變成建設(shè)用地。政府建立了土地財(cái)政，城市變成了建設(shè)工地，部分群眾的利益受到了嚴(yán)重?fù)p害。一些地方規(guī)劃失控，生態(tài)資源和環(huán)境受到嚴(yán)重破壞，土地資源等保護(hù)和利用失去控制。面對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，我們要切實(shí)維護(hù)人民利益，保護(hù)資源和環(huán)境，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須科學(xué)地編制并適時(shí)修訂城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)化發(fā)展思路，加快城鄉(xiāng)共同建設(shè)、共同發(fā)展的步伐。

從產(chǎn)業(yè)布局一體化來(lái)看，各地把完善產(chǎn)業(yè)布局作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要抓手。在城鄉(xiāng)資源共享、優(yōu)化配置的基礎(chǔ)上，確定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)體系，理順城鄉(xiāng)一二三產(chǎn)業(yè)之間和各個(gè)產(chǎn)業(yè)上下游之間的關(guān)系，促進(jìn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)合理分工、互補(bǔ)互促，推動(dòng)城鄉(xiāng)之間產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型升級(jí)，造了一大批投資千百億元的園區(qū)、產(chǎn)值千百億元的產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建了一大批城鄉(xiāng)一體、多元發(fā)展、多極支撐、各具特色、有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。一些地方在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、產(chǎn)城融合、業(yè)居一體、持續(xù)發(fā)展等方面探索了許多有益經(jīng)驗(yàn)。需要關(guān)注的是，農(nóng)業(yè)一直是城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的難題。資金、技術(shù)等生產(chǎn)要素向農(nóng)業(yè)流動(dòng)渠道不順暢，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)效果不明顯，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等支持保護(hù)制度不健全。實(shí)現(xiàn)確保糧食主產(chǎn)區(qū)人均公共財(cái)力和收入不低于全國(guó)平均水平，確保產(chǎn)糧大縣和種糧農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)上不吃虧的目標(biāo)，還有很多障礙。

（二）城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和服務(wù)一體化形成架構(gòu)

公共資源是全體社會(huì)成員共同所有、共同享有的自然與社會(huì)資源。中央一再?gòu)?qiáng)調(diào)，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)分配格局，均衡配置城鄉(xiāng)公共資源，加大對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，推進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)均等化。各地積極推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，同時(shí)完善和優(yōu)化城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施，努力建立覆蓋城鄉(xiāng)的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施共建、共享、共保，優(yōu)化農(nóng)村發(fā)展環(huán)境。但城鄉(xiāng)公共資源共享機(jī)制尚未健全，城鄉(xiāng)配置不均衡、發(fā)展不協(xié)調(diào)依然是突出問(wèn)題。

基礎(chǔ)設(shè)施一體化，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的重要條件。目前，城鄉(xiāng)水利、交通、電力、通訊、燃?xì)狻⑸鷳B(tài)環(huán)境等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)基本形成，但農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量不高，使用效率不高。要堅(jiān)持“共同建設(shè)、共同分享”原則，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施無(wú)縫對(duì)接，質(zhì)量效益同步提高。

公共服務(wù)一體化，是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。城鄉(xiāng)義務(wù)教育權(quán)力平等基本實(shí)現(xiàn)，新型合作醫(yī)療制度基本形成，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本覆蓋。但城鄉(xiāng)公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在著顯著的差別。要按照城鄉(xiāng)平等、共同分享的宗旨，進(jìn)一步增加農(nóng)村公共服務(wù)的品種，擴(kuò)大公共服務(wù)的范圍，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，讓農(nóng)民同市民一樣共享改革發(fā)展的經(jīng)濟(jì)實(shí)惠和文明成果。

（三）城鄉(xiāng)社會(huì)治理一體化正在探路

城鄉(xiāng)社會(huì)治理方式不統(tǒng)一，是城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的關(guān)鍵因素。改革開(kāi)放以來(lái)，逐步形成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)一體的治理格局。順應(yīng)城鄉(xiāng)關(guān)系的新變化，要求社會(huì)治理一體化，改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理思路和方式，建立新型的一體化的城鄉(xiāng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)和體制，提高城鄉(xiāng)社會(huì)治理的效率。具體說(shuō)，就是按照法治化、信息化、現(xiàn)代化思路，重構(gòu)城鄉(xiāng)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)。

法治化是城鄉(xiāng)治理一體化的根本遵循。就是使憲法和法律成為城鄉(xiāng)社會(huì)治理的根本價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，將城鄉(xiāng)各個(gè)主體的行為管理納入法律軌道。目前，中央和地方都在加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化的立法工作，包括制定新法，修訂舊法和廢除惡法。努力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)、城鄉(xiāng)生態(tài)、城鄉(xiāng)公共秩序、城鄉(xiāng)社區(qū)居民自治、城鄉(xiāng)公共參與等領(lǐng)域，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的治理法規(guī)體系，同時(shí)加強(qiáng)城鄉(xiāng)法治隊(duì)伍建設(shè)，為開(kāi)創(chuàng)城鄉(xiāng)法治一體化新格局提供保障。

信息化是城鄉(xiāng)治理一體化的技術(shù)支撐。國(guó)家全面實(shí)施光纜通鄉(xiāng)、網(wǎng)絡(luò)進(jìn)村工程，搭建社會(huì)服務(wù)管理信息化平臺(tái)。地方也在積極整合政府各部門信息、采集社會(huì)各方面信息，構(gòu)建社會(huì)治理數(shù)據(jù)中心；建立“集中式辦公、超市式服務(wù)”的行政服務(wù)中心；建立貫通市縣（區(qū)）、街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)村莊的“電子政務(wù)網(wǎng)”；建立綜合信息“一網(wǎng)清”、居民辦事“一站通”的網(wǎng)格化管理系統(tǒng)。努力用信息化引領(lǐng)社會(huì)治理方式改革創(chuàng)新，提升科學(xué)決策能力、服務(wù)群眾能力、政府管理能力。

現(xiàn)代化是城鄉(xiāng)治理一體化的根本目標(biāo)。順應(yīng)“鄉(xiāng)村中國(guó)、傳統(tǒng)管理”走向“城鄉(xiāng)一體、智慧中國(guó)”的發(fā)展趨勢(shì)，各地都應(yīng)深入推進(jìn)城鄉(xiāng)體制和方式的改革創(chuàng)新，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)治理科學(xué)化、民主化；全方位推進(jìn)戶籍、土地、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、教育、醫(yī)療、住房、公共產(chǎn)品分配等制度改革，努力探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代治理體系，促進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（四）城鄉(xiāng)體制機(jī)制一體化已經(jīng)破題

城鄉(xiāng)資源配置不均衡、要素交換不平等是城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)的深層次問(wèn)題。黨的十八屆三中全會(huì)提出健全城鄉(xiāng)一體化體制機(jī)制，突出強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)對(duì)資源配置起決定性作用，建立公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)要素按市場(chǎng)規(guī)律公平交換，維護(hù)農(nóng)民生產(chǎn)要素權(quán)益。

勞動(dòng)要素方面，人是城鄉(xiāng)發(fā)展中最重要最有活力的要素，是新型城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)的生力軍。鑒于大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口沒(méi)有真正獲得城鎮(zhèn)居民身份，無(wú)法在公共服務(wù)領(lǐng)域享受同城鎮(zhèn)居民同等的待遇，《決定》提出加快戶籍制度改革，改革不平等的就業(yè)和勞動(dòng)報(bào)酬制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動(dòng)就業(yè)制度，明確要求推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，保障農(nóng)民工同工同酬、同城同待遇。

土地要素方面，針對(duì)農(nóng)民擁有的集體土地等資產(chǎn)所有權(quán)缺乏有效的實(shí)現(xiàn)形式，沒(méi)有充分擁有集體資產(chǎn)資源、承包地、宅基地的權(quán)利，《決定》提出推進(jìn)集體產(chǎn)權(quán)制度改革，強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)民承包土地和宅基地的權(quán)能，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益的權(quán)利，賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利。

資金要素方面，針對(duì)農(nóng)村大量存款流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市，而農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)卻長(zhǎng)期“貸款難”，中央提出實(shí)施普惠金融，要求金融機(jī)構(gòu)農(nóng)村存款主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村，賦予農(nóng)民對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地等擁有抵押、擔(dān)保等權(quán)利，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資本投向農(nóng)業(yè)，在農(nóng)村興辦各類事業(yè)。

三、進(jìn)一步加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的思考和建議

記者：通過(guò)曾教授的分析，我們認(rèn)識(shí)到目前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中，既有發(fā)展戰(zhàn)略不夠完善的問(wèn)題，也有政策措施不夠到位的問(wèn)題，更重要的是體制機(jī)制的障礙尚未完全清除。那么，您認(rèn)為下一步工作應(yīng)該著重哪幾個(gè)方面？

曾業(yè)松：城鄉(xiāng)一體化是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革。不僅是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也是社會(huì)結(jié)構(gòu)和利益格局的調(diào)整；是發(fā)展思路和增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變，也是領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法的轉(zhuǎn)變；是思想觀念的更新，也是體制機(jī)制、法律政策的創(chuàng)新。加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的著力點(diǎn)主要應(yīng)在以下四個(gè)方面。

（一）拓展城鄉(xiāng)一體化發(fā)展思路

長(zhǎng)期以來(lái)，城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)，重要原因是城鄉(xiāng)之間實(shí)行兩種體制、兩種政策、兩種管理方法，導(dǎo)致城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素向城市流動(dòng)，城鄉(xiāng)資源向城市集中。其關(guān)鍵是城鄉(xiāng)體制機(jī)制不平等，城鄉(xiāng)居民權(quán)利不平等。進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，要在按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換、按照普惠制原則均衡配置城鄉(xiāng)公共資源的同時(shí)，更好地發(fā)揮政府作用，把解決三農(nóng)問(wèn)題放在各項(xiàng)工作重中之重，推進(jìn)城鄉(xiāng)體制機(jī)制一體化、公共政策一體化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)主體權(quán)利平等化，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展均衡發(fā)展。城鄉(xiāng)之間各個(gè)方面都應(yīng)按照這個(gè)要求，進(jìn)一步完善各項(xiàng)工作思路。

記者：請(qǐng)?jiān)淌诰唧w解釋一下。

曾業(yè)松：例如，在城鄉(xiāng)一體化布局中，要糾正土地利用和空間功能規(guī)劃中“重城市輕農(nóng)村”“重開(kāi)發(fā)輕保護(hù)”的偏向。引導(dǎo)各地按照城鄉(xiāng)并重的原則，采取精細(xì)化開(kāi)發(fā)+控制性保護(hù)的方式，確保城鄉(xiāng)資源利用效益最大化，確保資源開(kāi)發(fā)不碰環(huán)保底線，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展。特別要引導(dǎo)各地像開(kāi)發(fā)城市房地產(chǎn)一樣，開(kāi)發(fā)利用好每一寸土地和山地、林地、草地、水源等自然資源。同時(shí)進(jìn)一步深化細(xì)化法規(guī)和政策，嚴(yán)格設(shè)定生態(tài)環(huán)境保護(hù)的底線和紅線，限制土地財(cái)政規(guī)模，禁止擴(kuò)大農(nóng)地變建設(shè)用地規(guī)模，堅(jiān)決糾正改變農(nóng)地用途、破壞生態(tài)環(huán)境、損害文物和歷史文化遺產(chǎn)等錯(cuò)誤做法。

再如，在城鄉(xiāng)一體化政策制定中，要糾正城市傾斜現(xiàn)象，做到城鄉(xiāng)兼顧，利益共享。過(guò)去農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)制度，目的是防止農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下滑傷及農(nóng)民利益。但這幾年農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格只漲不跌，國(guó)家?guī)齑鎵毫υ絹?lái)越大，需要探索新的政策機(jī)制。現(xiàn)在實(shí)行目標(biāo)價(jià)格補(bǔ)貼制度，可以充分發(fā)揮市場(chǎng)在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格形成方面的作用。但同時(shí)也要重視發(fā)揮政府的作用，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格，政府可直接補(bǔ)給農(nóng)民；農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格，政府可直接補(bǔ)給市民，也就是說(shuō)，政府不干預(yù)價(jià)格形成機(jī)制，但應(yīng)該從城鄉(xiāng)一體化角度，以調(diào)控的方式平衡城鄉(xiāng)各方利益。

（二）加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展步伐

記者：近年來(lái)城鄉(xiāng)一體化取得重大進(jìn)展，但是與群眾的期待和愿望相比還有很大距離。

曾業(yè)松：確實(shí)存在這些問(wèn)題，有些工作特別是群眾擁護(hù)的改革進(jìn)展緩慢，總是“只聽(tīng)樓梯響、不見(jiàn)人下來(lái)”。因此，改革要加快步伐，加大力度，要有更大突破。

比如，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。2008年黨的十七屆三中全會(huì)就提出來(lái)了，這是推進(jìn)市場(chǎng)配置資源、維護(hù)農(nóng)民集體生產(chǎn)要素合法權(quán)益的重大改革部署。農(nóng)民翹首以盼，希望早日實(shí)施。時(shí)間已經(jīng)過(guò)去七年了，才開(kāi)始啟動(dòng)改革試點(diǎn)，而且試點(diǎn)范圍有限。主要原因就是：一旦集體建設(shè)用地與國(guó)有土地同地同價(jià)直接進(jìn)入市場(chǎng)，土地增值收益主要為農(nóng)民集體所有，政府土地財(cái)政就將崩塌，推動(dòng)改革的熱情自然不高。很顯然，城鄉(xiāng)一體化能否切實(shí)推進(jìn)，需要真正推進(jìn)城鄉(xiāng)市場(chǎng)一體化，使城鄉(xiāng)要素按照公平開(kāi)放透明的市場(chǎng)規(guī)則平等交換，同時(shí)更需要政府勇于自我改革，舍棄那些本來(lái)就不該屬于自己的利益，擔(dān)當(dāng)起推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的時(shí)代責(zé)任，拿出積極推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的具體行動(dòng)。

再比如，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民權(quán)利平等。這是群眾要求最普遍呼聲強(qiáng)烈的問(wèn)題，也是國(guó)家決策和立法部門一再宣示的目標(biāo)和原則。但有的只是寫(xiě)在紙上，說(shuō)在嘴上，沒(méi)有真正落實(shí)在行動(dòng)上；有的只起個(gè)“望梅止渴”“畫(huà)餅充饑”的作用。比如“同命同價(jià)”的問(wèn)題，實(shí)際生活中出了工傷和意外事故，沒(méi)有統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村死亡人口的賠償往往低于城鎮(zhèn)。再如，城鄉(xiāng)人口按同等比例選舉人大代表，事實(shí)上由于候選人產(chǎn)生辦法與選舉程序設(shè)計(jì)及操作上的問(wèn)題，結(jié)果選出的代表與此原則大相徑庭，甚至差之萬(wàn)里。從全國(guó)人大代表的結(jié)構(gòu)來(lái)看，占全國(guó)人口一半以上的農(nóng)村人口，真正由他們選舉并能代表他們的代表比例很低，這就說(shuō)明實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的一些目標(biāo)和政策，要下功夫落到實(shí)處。

（三）夯實(shí)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展基礎(chǔ)

記者：城鄉(xiāng)一體化過(guò)程中，新情況、新問(wèn)題不斷出現(xiàn)，推動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化向縱深發(fā)展，打牢城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化發(fā)展基礎(chǔ)非常重要。

曾業(yè)松：是的，發(fā)展基礎(chǔ)主要包括經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展中，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的杠桿。農(nóng)村金融發(fā)展滯后，資金成為農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展最稀缺的生產(chǎn)要素。一方面，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工業(yè)、服務(wù)業(yè)急需大量投資；另一方面，農(nóng)村大量存款流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市。推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，要建立一個(gè)符合農(nóng)村實(shí)際、農(nóng)業(yè)特點(diǎn)和農(nóng)民需求的普惠性農(nóng)村金融體系，推動(dòng)商業(yè)金融、政策金融和合作金融三位一體服務(wù)農(nóng)民和農(nóng)業(yè)企業(yè)，還要采取優(yōu)惠的政策措施，支持農(nóng)村金融多元發(fā)展。比如，允許具備條件的民間資本到縣級(jí)地區(qū)依法發(fā)起設(shè)立中小型銀行，鼓勵(lì)發(fā)展村鎮(zhèn)銀行等。鑒于農(nóng)民貸款受抵押擔(dān)保制約，國(guó)家應(yīng)賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地等用于抵押貸款的權(quán)力。但承包土地、宅基地等抵押權(quán)，無(wú)法在銀行和農(nóng)戶之間直接實(shí)現(xiàn)，因?yàn)橐坏┺r(nóng)民還不了貸款，銀行無(wú)法把土地經(jīng)營(yíng)權(quán)變成資金還賬，這就需要進(jìn)一步改革探索。如重慶、哈爾濱、長(zhǎng)春等地，政府投入一定資金或與民間資本混合，成立擔(dān)保基金及相關(guān)機(jī)構(gòu)，一邊幫農(nóng)民盤活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，一邊幫農(nóng)民承擔(dān)銀行債務(wù)，進(jìn)而找到了承包地、宅基地抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式。

在城鄉(xiāng)社會(huì)一體化發(fā)展中，治理結(jié)構(gòu)和體系是治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展，有條件的地方應(yīng)擴(kuò)大“縣改市”和“鎮(zhèn)改市”規(guī)模，探索建立市縣鎮(zhèn)鄉(xiāng)村復(fù)合型治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制。適應(yīng)農(nóng)村居住集中化、生活社區(qū)化的新特點(diǎn)，各地應(yīng)探索居民自治與村民自治并軌的路徑，把城市管理系統(tǒng)和服務(wù)功能延伸到鄉(xiāng)村，探索建立政府部門公共服務(wù)和管理與村（居）委會(huì)自我服務(wù)和管理結(jié)合的新型公共事務(wù)管理體系，努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會(huì)生活共同體。順應(yīng)社會(huì)分化和利益主體多樣化的需要，應(yīng)大力培育發(fā)展各類社會(huì)組織，充分發(fā)揮他們社會(huì)治理主體的功能，發(fā)揮他們提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。

（四）提高城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平

記者：目前，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化新格局已逐步形成，這一點(diǎn)已形成共識(shí)，但是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)、社會(huì)治理等一體化發(fā)展水平還有待提高，特別是公共產(chǎn)品和公共服務(wù)一體化還有待進(jìn)一步提升，大家也是有目共睹。很想聽(tīng)聽(tīng)您對(duì)這個(gè)問(wèn)題的看法。

曾業(yè)松：提高城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平，一個(gè)重要的措施就是統(tǒng)一城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，使其橫向到邊，縱向到底，得以貫徹，真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化。

例如，公共服務(wù)領(lǐng)域，2014年國(guó)務(wù)院決定合并農(nóng)村和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立全國(guó)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，并在制度模式、籌資方式、待遇支付等方面與合并前的新農(nóng)保和城居保保持基本一致，開(kāi)啟了城鄉(xiāng)養(yǎng)老制度融合之路。接下來(lái)，應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)全國(guó)城鄉(xiāng)公共服務(wù)并軌，解決城鄉(xiāng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題。文化方面，惠民項(xiàng)目建設(shè)實(shí)現(xiàn)了廣播電視“村村通”，但還需向“戶戶通”升級(jí)。教育方面，城市師資和教育質(zhì)量的優(yōu)勢(shì)將長(zhǎng)期存在，但是城鄉(xiāng)校舍建設(shè)質(zhì)量可以有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，城鄉(xiāng)學(xué)生人均教育經(jīng)費(fèi)、師生配備比例等應(yīng)該基本相等。醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)方面，城市醫(yī)院擁有的資源和服務(wù)質(zhì)量?jī)?yōu)勢(shì)短期內(nèi)無(wú)法改變，但城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度應(yīng)創(chuàng)造條件逐步合并，城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)的投入比例，用于衛(wèi)生防疫的人均費(fèi)用、用于參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人均補(bǔ)貼等，應(yīng)大致平等。最低生活保障方面，城鄉(xiāng)低保對(duì)象的條件認(rèn)定、低保的資金保障等，要從當(dāng)?shù)貙?shí)際出發(fā)，但差距不能太大。城市住房方面，已經(jīng)落戶城市的新市民應(yīng)和本地居民一樣，享受同等標(biāo)準(zhǔn)的購(gòu)買商品房和獲得保障房的權(quán)力。

再如，城鄉(xiāng)居民人均收入，2014年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的報(bào)告，統(tǒng)一使用“人均可支配收入”的概念，改變了過(guò)去采用“農(nóng)民人均純收入”和“居民人均可支配收入”兩種不同概念的做法，這是城鄉(xiāng)一體化的又一個(gè)突破，它使我們看到了城鄉(xiāng)居民收入的實(shí)際差距。當(dāng)然，這幾年城鄉(xiāng)居民的收入差距有所縮小，但是絕對(duì)值還在擴(kuò)大。我們應(yīng)繼續(xù)努力，力爭(zhēng)使城鄉(xiāng)居民收入水平的差距進(jìn)一步縮小。

記者：謝謝曾教授的精彩分析，謝謝曾教授接受我們的采訪！

責(zé)任編輯：李 穎