權衡利弊

伊利運河，全長為584公里（363 英里），是第一條連通美國東海岸與西部內陸的快速運輸通道。伊利運河的修建提高了運輸速度，降低了運輸成本，并帶來了美國中西部人口的快速成長。

南北戰爭前，州政府參與或審批的經濟活動范圍很廣。運河通常既由政府修建，又由政府經營，這點與后來的鐵路不同。既然政府在運河的建設和經營中起核心作用，且運河收益具有明顯的地理分布特點，因此在決策和為落實決策而拉選票的過程中，會牽涉到政治因素，而這些政治因素會導致運河的過度建設。過度建設會拉高總成本。在紐約州，許多地區都想加入到低成本的水上運輸之列，那么，伊利運河（和其他運河）的具體線路是如何選擇的呢？控制運河實際建設和經營的規則和管制計劃，又是如何在法律上得以通過的呢？

伊利運河是一項規模和社會成本空前的公共工程，但作為一條將中西部、伊利湖與哈得遜河連接起來的運河，伊利運河所選擇的路線顯然并非最佳。有一條更短、更廉價的線路，可將尼亞加拉瀑布附近的一條運河與另一條從安大略湖到奧斯威戈河的運河連接起來。這就是艾伯特·加勒廷在其《1808年運河報告》中向紐約市政府推薦的線路。在報告中，他還出色地設計出了南北戰爭前詳細的運河網絡。不過，伊利運河線路的設計有其嚴格的邏輯，從州政府的觀點看尤其如此。加勒廷提出的運河線路，有可能導致中西部產品的貿易分流到加拿大（蒙特利爾）而不是紐約市。伊利運河線路有它的好處，它能帶來較高的預期收益，因為在西紐約還有大量未開墾的土地，可籍由運河成為重要的生產基地。實際上，為了誘使伊利運河經過自己的土地，包括霍蘭土地公司在內的多家公司以劃撥巨額土地的形式支持伊利運河籌資。

伊利運河在投票中并非是一致通過的，因為其中牽涉到部門和政治爭議。實際上，伊利運河是在1817年以微弱多數通過的。哈得遜河流域中部的農民反對修建運河，因為廣袤的中西部地區和偏遠的北部地區的產品進入紐約市，會對他們造成威脅。紐約市的堅決反對讓人難以理解。伊利運河可以刺激經濟發展，但這能否足以證明伊利運河這樣一項浩大的公共工程應該上馬——從某種程度上講具有極大的不確定性。因此，伊利運河在經濟上能否取得成功（甚至它能否在合理的期限內完工），事先并不明朗。甚至以卓絕膽識聞名的托馬·杰斐遜在1808年也認為伊利運河工程在當時超前了一個世紀。紐約市民則擔心，他們可能會因這項社會投資而承擔沉重的稅收負擔，但得不到什么收益。紐約市不支持的第二個原因是紐約州內部存在著嚴重的政治分歧。德威特·克林頓（1817年當選州長）和他的聯邦主義追隨者們，為驅動經濟增長，同時提升自己的政治利益，大力推動運河建設。而當時控制紐約市的民主黨人，則本能地加以反對，目的在于阻止自己的競爭對手由此提升政治聲譽。來自不同地區和黨派的代表之間的這種政治斗爭，一直延續到隨后有關運河建設、維修、擴建的支出，以及運河就業的政治庇護等問題的爭論上。

運河建設最為關鍵的問題自然是如何籌資。雖然聯邦政府早先曾表示愿意為跨州公共工程提供支持，但紐約州所提出的正式援助申請還是被聯邦政府拒絕了，理由是，該工程所帶來的收益僅為有限地區的居民所獲得，對這樣的工程提供聯邦資金是不適當的。隨后，紐約州組織了一次申請，試圖爭取聯邦政府旨在改善地方公共設施的一般轉移支付，但也被拒絕了。最后，在1817年4月，即在麥迪遜總統否決向紐約州提供資金的提案之后的第六周，州議會果斷呼吁修建運河，并認可紐約州承擔運河修建的全部責任。1817年7月4日，伊利運河破土開工。

法律規定，運河債務將由運河基金償還，由州長以外的所有州官員進行監督。基金收入將來自運河收費、州內鹽稅、物品拍賣稅、輪船旅客稅、撥款、捐款和沿運河25英里以內的房地產稅（最后一種稅似乎沒曾征收過）。由于需要在紐約州內征稅，這就不可避免地導致可望直接從中受益的人群與不能直接從中受益的人群之間的沖突，還導致了關于如何分配所增加的稅收收入的爭議。

對于那些不能直接從運河受益的地區，吸引其代表投票的一種辦法是采取傳統的互投贊成票，即保證在對方未來的運輸項目決策中報以同樣的支持。例如，為促使建設伊利運河的法案獲得批準所作的大量立法操作，促成了在1817年的法案中納入對尚普蘭運河（連接哈得遜河與尚普蘭湖）建設的授權。在伊利運河和尚普蘭運河竣工后，互投贊成票似乎發揮著越來越重要的作用，這在當時逐漸形成了運河熱，州議會在1825年通過了17條運河線路的勘查，在隨后的10年內，又實際修建了5條較短的運河。

互投贊成票看似缺乏效率（或存在腐敗），但這種推動議案在議會通過的做法，不但過去不少見，今天仍很普遍。在南北戰爭前，只要工程議案提請議會審議，地理沿線互投贊成票就是一種普遍存在的、靈活的政治聯盟形式，在賓夕法尼亞州、俄亥俄州、肯塔基州和紐約州最為明顯。如果議案獲得成功，互投贊成票意味著，工程成本將高于核心工程建設所必需的成本。如果互投贊成票未獲得成功，則盡管從一方面看可節省下州政府的成本，但另一方面，它也意味著州政府將失去公共工程可能的收益，因為公共工程投資僅憑私人資金往往是難以承受的。由此可見，對于那些為自己選民的利益而投票的議員而言，互投贊成票不應在本質上視為一種腐敗行為。

在有關伊利運河建設和經營的大量議會聽證會中，并沒有提及伊利運河議案的通過中有行賄問題，而自該運河修建以來所發表的有關這一浩大公共工程的許多學術論述中，也沒有提及行賄問題。在伊利運河的建設和經營中，腐敗和欺詐行為受到全州的高度關注，或者說受到了公共資金責任人的高度關注。政策規定州雇員不能承擔工程建設，而是把工程建設承包給自備設備和自雇人工的私人企業或個人。絕大部分技術和設計問題由少數幾位工程師（他們大部分是運河委員會的成員）負責，這些工程師及其助理工程師監督各個承包人的工作。部分由于那個時代的企業規模小，每個承包人只能承包一小段運河（不會超過幾英里，有時只有1/4英里長）。這個政策也意味著，工程的費用支出非常分散，惠及到了當地的許多承包人，在支付承包人的工程款之前（通常按月支付），工程師要對作業質量進行監督和驗收。

伊利運河采用這種建設形式的基本原因是當時的現實情況：工程作業分散在十分廣闊的地理區域，而那個時代的建設企業規模又很小，且主要是地方性企業。這就迫使負責每個區段的工程師，將工程任務切割為相當短的工段，使之與投標合同相稱。從一個角度看，由于對簽約程序缺乏集中的控制和監督，所雇用的建設企業規模小，且工程師與承包人之間的個人關系又非同一般，這很有可能助長腐敗行為。但換一個角度來看，又可以認為，上述情況恰恰不利于不正當行為。一方面，運河建設技術不但使得每英里的工程成本容易在實施監督的工程師或承包人之間做出比較，而且也易于查出那些低于質量標準的河段；另一方面，單個腐敗事件所獲得的利益絕對量無疑是很小的。

1825年官方舉辦的伊利運河整體竣工儀式飽受贊譽，但此前觀察家們已對伊利運河財務和經濟上的成功了然于心。的確，在伊利運河中段開通后不久，就有大筆收費入賬。正因為如此，為剩余工程籌資而發行的證券，甚至引起了遠在倫敦的投資者的興趣。

伊利運河竣工后，即使不存在腐敗，超支問題在紐約州也變得日益嚴重。如上所述，伊利運河不但在刺激沿線經濟發展上成效顯著，而且它的收費帶來收入盈余，以至于在州議員中間掀起了一股通過借款在全紐約州修建更多運河的熱潮。五年之內，他們連續批準了一系列運河的修建，盡管運河委員會提交的一份報告預測，所規劃的運河中至少有一些是入不敷出的，盡管州審計長和州長多次提出嚴重警告，表示這些項目的收益不可能彌補成本。州政府年度支出不斷增長，而州議會又不愿增稅，因而，政府只好更多地依靠運河收費收入或累計盈余，以及外部融資款，如以低于市場的利率從公共教育基金借款，這就使情況變得更糟。盡管出現了財政不平衡的征兆，但州議會卻在1835年和1836年再次否決州長的提議，不但批準了大規模擴建和改建伊利運河（人們廣泛認為這是由于運輸量大于預期，以致伊利運河通航能力不足），而且批準了其他幾項水道工程項目和一筆300萬美元的貸款用以資助紐約與伊利鐵路建設。盡管其間政府權力發生了黨派更迭（從民主黨到輝格黨），盡管有一位膽識過人的州審計長，盡管1837年的金融危機和隨后出現的長期經濟低迷（運河收益隨之下降）促使人們收縮注意力，但州議會依然奉行鋪張政策。結果，州政府無論是償還舊債的能力還是獲得新貸款的能力都遭到明顯削弱。

（摘自商務印書館《腐敗與改革——美國歷史上的經驗教訓》 ）