關于首都人口規模調控的思考

近年來，市委、市政府高度重視人口工作，在實踐中摸索出“以業控人、以證管人、以房管人、以約管人”等人口調控模式，相繼采取了拆違打非、50個重點村拆遷改造、群租房整治、清理地下空間等一系列人口調控措施，取得了一定效果。截至2014年底，北京全市常住人口為2151.6萬人，比2013年末增加36.8萬人，增速為1.7%，其中，常住外來人口為818.7萬人，比上年末增加16萬人，增長2%。北京已經進入世界人口最多城市的前五名。由于人口規模總量大、人口增長速度快、人口分布不均衡等多重原因影響，首都城市承載壓力越來越大，人口形勢越來越嚴峻。

首都人口規模調控存在的薄弱環節

數據顯示，2000—2013年，全市常住人口增長了781.2萬人，年均增速3.4%。其中，外來人口是常住人口增長的主要因素。2000—2013年，北京市常住外來人口由256.1萬人增加到802.7萬人，常住外來人口占總人口比重由18.8%增長到38%。常住外來人口年均增長42萬人，年均增速為9.2%，遠高于戶籍人口年均1.3%的增速，常住外來人口增長對總人口增長的貢獻率達到73.3%。不過，隨著近年經濟增速的放緩及人口調控政策力度加大，常住人口增勢有所放緩。“十二五”前三年，北京常住人口年均增長2.5%，比“十一五”時期低2.5個百分點。反思首都人口規模調控工作，還存在一些薄弱環節需要進一步改進完善。

一是沒有形成有效的統籌協調機制。首都的人口規模調控是一項涉及主體多、領域廣、范圍大的系統工程，但總體上未形成有效的統籌協調機制。首先，缺乏超出地方事權的人口調控議事協調機制。如目前具有進京戶口審批權的就有中央、軍隊和市屬三大系統共20多個單位，條件標準不統一，除本市系統外沒有指標限制。又如，中央有關部門出臺的個別政策對首都人口發展因素考慮不足，使有些部門審批規模隨之擴大。即使從已經設立的“首都規劃建設委員會”工作效果看，當涉及中央有關單位時，北京也缺乏有力的話語權。其次，缺乏本市層面的人口規模調控統籌協調機制。本市人口管理職能分散在多個部門，不同部門在制定與人口調控相關的政策時缺少統籌，缺乏工作合力。已經進行的流動人口管理體制調整還不徹底，市級層面成立了實有人口專項組，區縣層面的調整不同步，有些并未成立相應的組織機構。流管員隊伍的管理、使用相分離造成的隊伍不穩定、人員流失現象突出，統籌協調遇到一定困難。最后，缺乏與周邊區域的合作協調機制。北京周邊有25個國家和省級扶貧開發工作重點縣，且與這些地區在產業分工、市場一體化進程、人力資源流動等方面都缺乏有效的協調與合作機制，在北京周邊形成了“環首都貧困帶”，不僅不能分擔疏解涌向北京的人口，而且自身人口還大規模涌入北京，使得北京缺少具有人口吸納能力的戰略縱深和緩沖地帶。

二是沒有建立準確掌握和協調整合人口信息的機制。人口信息是人口規模調控的基礎性工作，但目前人口信息難以及時準確掌握仍是制約人口規模調控的重要因素。首先，缺乏人口信息數據共享機制。目前，北京公安、統計、衛生計生、人力社保、民政、教育等部門均有自己的人口信息數據庫，縱向信息相對完整，但是橫向缺少協調共享，存在著“各自為戰、各自為用”的現象，多處于孤島狀態。其次，流動人口信息采集存在困難。現行的暫住證社會功能單一、弱化，流動人口沒有登記積極性，而且不主動登記也沒有不利后果，暫住證不能有效承擔人口信息登記功能。流動人口流動性強，入戶采集缺乏有力保障，人手少，門難進，報不準，困難較大。最后，對瞬間人口缺少監測。來京旅游、就醫、商務、培訓活動等半年以下的非常住人口數量也十分可觀，形成了一個使用資源的常量，對此缺乏統計監測，影響了對人口底數的掌握。

三是沒有形成城市功能引導人口有序流動的機制。城市功能的疊加必然會帶來人口的無序膨脹。一方面，首都城市功能定位出現過搖擺，資源配置不均衡。北京既有作為政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的功能，又有事實上的經濟中心、金融中心、科研中心、教育中心、醫療中心等諸多中心的影子，形成人口的過度集聚。優質的教育、醫療等公共服務資源，大量的就業崗位仍集中在中心城區，新城與中心城依然存在較大差距，對中心城人口尚未形成較強的吸引力。另一方面，沒有形成與城市功能相適應的經濟發展方式和產業政策調整機制。為了滿足日益增加的城市功能需要，政府客觀上必然極度渴求財政收入快速增長，而這往往又過度依靠不斷擴張經濟規模、增加城市和土地開發強度等發展路徑，創造出大量的就業崗位，成為人口快速增長的巨大推動力。

四是沒有建立人口規劃的約束機制。本市人口規劃設定的上限，從提出1995年要控制在1105萬人到2010年要控制在1650萬人、2020年要控制在1800萬人，都很快被提前突破，規劃屢破屢調，主要是由于缺少人口規劃的剛性約束。一方面，人口規劃的戰略地位不高。長期以來，本市沒有將人口發展戰略提高到與首都的經濟社會發展戰略等同位置，人口規劃始終從屬于經濟社會發展和城市建設發展的規劃。另一方面，人口規劃的約束力不強。人口規劃實施過程中，缺少有效的監督檢查，人口規劃突破后，沒有相應的問責機制，調整隨意性大，導致人口規劃流于形式，無法有效落地。

完善首都人口規模調控的建議

一是建立有中央相關單位參與的高層級的首都人口議事協調機制。首都發展是國家戰略，應將首都人口發展放在更重要位置，積極爭取中央支持，由中央有關部委、駐京部隊及市政府有關部門組成，建立更高層級的議事協調機制，負責研究超出北京事權的人口發展等重大問題，制定適合首都人口發展的重大政策。推進建立進京戶口審批協調機制，根據“控制數量、優化結構”的原則，制定進京戶口指標分配方案和年度計劃，實施“政策加指標”進京戶籍審批機制。在本市層面，要健全實有人口服務管理體系，在進一步明確相關部門人口調控職責的基礎上，建立本市人口調控工作協調機制，使各部門制定的相關政策在人口規模調控上方向一致，切實避免不同部門各取所需的政策“滿天飛”，防止政出多門。應盡快理順實有人口服務管理機制，區縣、街鄉應按照市級層面的實有人口專項組的工作模式，組建實有人口管理體系，實現全市實有人口管理工作的統籌協調。統一流管員隊伍的建設與管理，從人財物等方面予以保障，切實解決管用分離、隊伍不穩等問題。

二是完善全市統一的人口信息化平臺，建立實有人口的監測體系和預警機制。整合公安、統計、人力社保等各方面的數據資源，建立統一的人口基礎數據庫，各部門做好職責范圍內的信息采集、查詢和服務工作，切實提高人口數據的準確度。堅持人口數據信息“共享為原則，不共享為例外”，進一步明確各部門在人口信息平臺上的共享目錄，切實轉變人口信息“孤島”現象。轉變人口信息的取得方式，在做好與國家層面立法銜接的基礎上，研究制定北京市居住證管理辦法，嚴格外地來京人員到經常居住地進行居住登記管理，將居住證制度作為人口登記管理的基本制度。增強居住證的社會功能，外地來京人員在京購房租房、購車、子女接受義務教育、辦理工商登記、就業、參加社保、購買公交一卡通等社會事務時，應當提供居住證以證明在京居住事實。通過增強居住證的有用性，引導外地來京人員自覺履行居住登記，使人口信息的獲取從過度依賴入戶調查方式向主動登記與入戶抽查、監管相結合方式轉變。由統計部門會同公安、通信管理、電力、水務、交通等部門，結合區域移動電話開機、生活用水、電、氣、交通出行等數據，以最新的大數據理念和技術，對全市包括瞬間人口在內的人口常量進行經常性測算。以此為基礎，定期對人口總量、人口結構、人口分布等人口形勢進行研判，不斷健全人口總量和分布預警工作機制。

三是堅持首都核心功能，完善與城市功能相適應、有利于人口調控的產業調整機制。牢牢把握全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的首都核心功能，結合北京城市發展的階段性特點，重新梳理并細化每個區縣的功能定位，明確與區縣功能相匹配的區域規劃和發展重點，轉變經濟發展方式，逐步減少經濟發展對投資規模、土地出讓、房地產開發等路徑的依賴度。對不符合首都城市戰略定位的產業要下決心“減”，盡快制定出臺本市不宜發展的產業目錄，嚴控“兩多四高一低”（聚人多、占地多，高能耗、高水耗、高污染、高物耗，低附加值）等產業的新增，堅決退出勞動密集型和資源消耗型的一般性制造業環節，積極疏解區域性物流基地、專業市場，加快形成高端化、服務化、集聚化、融合化、低碳化的產業格局，通過選擇產業來調控人口。

四是加快京津冀一體化進程，建立本市與周邊區域協作統籌機制。加快京津冀區域一體化進程，按照中央統一部署，積極與周邊省市簽訂規劃、產業政策等合作協議，形成功能互補、布局合理的區域協作體系，增強周邊城鎮人口承載能力，有效疏導北京人口，使地區人口空間分布“均勻化” 。扶持區域內次級城市發展，進一步加強交通基礎設施建設，做好產業轉移承接和分工合作，推進京津冀地區多中心組團式發展，形成一批次級城市群，增強次級城市對人口的吸引力，探索建立區域內人口“有進有出、進出平衡”的人口動態平衡機制。對于以戶籍為基礎的社會管理和公共服務政策，在京津冀地區探索實現分階段一體化管理，降低區域內人力資源流動阻力。

五是健全與城市功能相適應、有利于人口規模調控的市場調節機制。首都人口規模調控政策應當從注重行政手段向注重經濟、法律手段轉變，由注重設置“個人門檻”向注重設置“企業門檻”轉變，依據城市或某一區域的功能定位建立企業準入制度，充分發揮市場在人力、資本等資源配置中的決定性作用，通過選擇企業來調控城市人口。應加快建立能夠充分反映市場經營成本和資源稀缺程度的公共服務及資源性產品價格形成機制，發揮價格杠桿在引導資源配置、調控人口分布等方面的積極作用。

六是賦予人口規劃在規劃體系中的最高權威性，強化約束機制。城市規劃、經濟社會發展規劃、土地利用規劃都應適應和服從人口調控大局，其制定和執行必須以人口規劃為基礎。要結合規劃編制工作，建立復合型人口規劃目標，根據自然資源與環境承載力、社會承載力以及國家發展戰略與政策，實現人口規模適度、人口結構優化、人口素質不斷提升，人口發展與經濟發展相協調，與社會發展相適應，與自然資源承載力相平衡，促進人口內部均衡與外部協調。按照“人口規劃是核心，產業規劃是龍頭，土地、空間、生態利用規劃是保障”的“五規合一”發展思路，探索促進人口規模與區域功能相適應、人口發展與產業發展良性互動的有效路徑。

（作者：首都社會治安綜合治理研究所副所長）

責任編輯：高 " 斌