重塑監(jiān)管

在三大政策性銀行深化改革方案獲批的同時，如何對開發(fā)性、政策性銀行進(jìn)行多維監(jiān)管，并構(gòu)建有效的監(jiān)管框架也被提上日程。

近年來，國開行、進(jìn)出口銀行、農(nóng)發(fā)行三家銀行業(yè)務(wù)快速擴(kuò)張，資本充足率低、負(fù)債規(guī)模高等因素導(dǎo)致其在執(zhí)行政策性業(yè)務(wù)的同時，也積聚了一些風(fēng)險。

銀監(jiān)會主席尚福林曾經(jīng)對政策性銀行改革提出過明確要求?？傮w原則是，在明確職能定位的前提下，實行政策性業(yè)務(wù)、市場化運(yùn)作、標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管。

“所謂標(biāo)準(zhǔn)化監(jiān)管，是指要參照商業(yè)銀行的標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管，逐步建立既符合銀行運(yùn)行一般規(guī)律，又體現(xiàn)政策性銀行特點(diǎn)的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，推進(jìn)政策性銀行穩(wěn)健發(fā)展?！便y監(jiān)會政策銀行部主任周民源對《財經(jīng)國家周刊》記者表示。

資本約束

與商業(yè)銀行相比，政策性銀行過去在資本充足率方面沒有明確監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。這也間接導(dǎo)致其規(guī)模擴(kuò)張“信馬由韁”。

銀監(jiān)會提供的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年末，國家開發(fā)銀行資產(chǎn)總額10.1萬億元，貸款余額7.85萬億元，負(fù)債總額9.47萬億元，資產(chǎn)、貸款余額和負(fù)債總額均為2008年末的約2.7倍。

進(jìn)出口銀行資產(chǎn)總額近2.37萬億元，貸款余額近1.79萬億元。農(nóng)發(fā)行資產(chǎn)總額超過3.14萬億元，貸款余額2.83萬億元。

資產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)張給監(jiān)管提出了現(xiàn)實課題。經(jīng)營邊界出現(xiàn)某些逾矩現(xiàn)象，更會讓人有所警覺。安徽省銀監(jiān)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，僅以2013年為例，農(nóng)發(fā)行安徽省分行商業(yè)性貸款余額占全部貸款的60.44%，大大超過政策性業(yè)務(wù)比例。在商業(yè)性業(yè)務(wù)帶來可觀經(jīng)濟(jì)效益的同時，與之關(guān)聯(lián)的不良貸款也由上年度0.63億元上升至3.51億元，增速達(dá)557%。

是時候規(guī)行矩步了。國務(wù)院批復(fù)的改革方案，對國開行提出“合理補(bǔ)充資本金，強(qiáng)化資本約束機(jī)制”的要求;對進(jìn)出口銀行提出“提升資本實力，建立資本充足率約束機(jī)制”的要求;對農(nóng)發(fā)行提出“確立以資本充足率為核心的約束機(jī)制”的要求。

周民源對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，巴塞爾協(xié)議Ⅲ對資本金約束有明確表述，通過限制商業(yè)銀行資產(chǎn)負(fù)債表過度擴(kuò)張，降低金融機(jī)構(gòu)及整個金融系統(tǒng)的風(fēng)險。以資本充足率為核心的商業(yè)銀行監(jiān)管體系經(jīng)過多年的發(fā)展、調(diào)整，已經(jīng)形成一套比較成熟的體系和方法。

他還表示，在此次改革前，銀監(jiān)會已經(jīng)參照商業(yè)銀行的監(jiān)管方法對開發(fā)性、政策性銀行采取準(zhǔn)入、現(xiàn)場檢查和非現(xiàn)場監(jiān)管，要求政策性銀行參照商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)填報包括資本充足率報表在內(nèi)的非現(xiàn)場監(jiān)管報表，只是大部分監(jiān)管指標(biāo)作為監(jiān)測指標(biāo)，沒有真正實施資本約束。

此前有報道稱，三家銀行的資本充足率將按照10.5%的標(biāo)準(zhǔn)實施。

銀監(jiān)會政策銀行部的一位處長透露，按照巴Ⅲ協(xié)議，三家銀行的監(jiān)管定位是非系統(tǒng)重要性銀行。2014年其資本充足率為8.9%，此后按照每年0.5的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)遞增，到2018年要達(dá)到10.5%的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。以后，再根據(jù)經(jīng)濟(jì)及業(yè)務(wù)發(fā)展情況，適時調(diào)整。

值得一提的是，三家銀行將實行差異化的資本計算方法，包括政策性業(yè)務(wù)計算資本充足率時給予差異化的風(fēng)險權(quán)重。

周民源表示，此次改革方案中明確要求建立資本約束，引入資本充足率監(jiān)管指標(biāo)，這將進(jìn)一步增強(qiáng)政策性銀行自身抵御風(fēng)險的能力，有利于開發(fā)性、政策性銀行在落實國家任務(wù)的同時實現(xiàn)穩(wěn)健發(fā)展和可持續(xù)化經(jīng)營。

發(fā)債會商

按照國際慣例，政策性銀行的資金來源包括幾個方面，即財政融資、向中央銀行借款、發(fā)行金融債券、境外籌資、業(yè)務(wù)范圍內(nèi)開戶單位的存款等。

我國政策性銀行的籌資方式還比較單一，除財政融資外，三家銀行的資金來源，高度依賴于面向商業(yè)銀行、農(nóng)村信用社等金融機(jī)構(gòu)發(fā)行金融債。

農(nóng)發(fā)行曾表示，自籌資金來源以市場化發(fā)債為主，各項存款為輔。國開行更被業(yè)界稱為“債券銀行”。根據(jù)央行公布的數(shù)據(jù)，2014年三大政策性銀行在債市發(fā)債2.3萬億元人民幣，占債券市場的20.9%。

目前，政策性銀行資本充足率低、負(fù)債規(guī)模高，已不太成比例。

“需要建立完善的負(fù)債約束機(jī)制，也就是發(fā)債會商機(jī)制?！?周民源表示。

據(jù)了解，此前三家銀行的債券主要是經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)由央行用計劃派購的方式發(fā)行，發(fā)行額度一年一定。

周民源透露，現(xiàn)在為了加強(qiáng)開發(fā)銀行和政策性銀行的負(fù)債約束管理，會同人民銀行、財政部研究確定三家銀行的年度發(fā)債規(guī)模，將三家銀行的債券規(guī)模與其資本充足率、杠桿率、流動性比率等指標(biāo)掛鉤。

“財政部之所以要參與，是因為政策性金融的負(fù)債屬于財政負(fù)債。而銀監(jiān)會要參與會商，是因為銀行發(fā)展必須在資本約束之下。”周民源表示，“就像車開快了，更需要剎車性能要好一樣?！?/p>

“此前，監(jiān)管部門對商業(yè)銀行投資這三家銀行的債券，設(shè)定了風(fēng)險權(quán)重?！鼻笆鎏庨L表示，改革之后，銀監(jiān)會將繼續(xù)研究制定金融機(jī)構(gòu)投資開發(fā)銀行債券的風(fēng)險權(quán)重監(jiān)管政策。

全國人大代表、中國人民銀行南京分行行長周學(xué)東在其提交的議案中說，政策性銀行的普遍問題是資本金嚴(yán)重不足，且資金來源高度依賴于發(fā)債，缺乏穩(wěn)定和低成本的資金來源，導(dǎo)致政策性業(yè)務(wù)規(guī)模無法做大。

《財經(jīng)國家周刊》記者了解到，三家銀行的改革方案明確提出，要逐步建立利潤轉(zhuǎn)增資本等動態(tài)資本金補(bǔ)充機(jī)制，包括發(fā)行符合商業(yè)銀行監(jiān)管要求的新型資本工具、通過減少分紅或者分紅轉(zhuǎn)為注資等方式增加內(nèi)源性資本積累。

比如，來自農(nóng)發(fā)行的消息顯示，農(nóng)發(fā)行的注資將直接來自于財政部，以逐年返還上繳稅收的方式，結(jié)合內(nèi)源性融資和國家注資，逐年補(bǔ)充。后續(xù)還將明確提出建立利潤轉(zhuǎn)增資本的模式。

“多掙些就多返還些，資本金也補(bǔ)充得快些?！币晃晦r(nóng)發(fā)行高管告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，“全靠我們一點(diǎn)點(diǎn)壓出來”。