災后資源環境評價解困

災后恢復重建資源環境承載能力評價工作在汶川、玉樹、舟曲、蘆山、魯甸等多次大災中得到不斷進步，但還面臨一些尷尬問題。

今年4月20日，四川蘆山地震兩周年。兩年前的這一天，中國科學院地理科學與資源研究所研究員樊杰在得知地震的消息后立即進入備戰狀態。在這之前，樊杰作為項目組組長和首席科學家，已經領導中科院的團隊對汶川、玉樹、舟曲三次自然災害進行了災后資源環境承載能力評價，蘆山是第四次，后來還有2014年8月的魯甸地震。

災后資源環境承載能力評價，是指對災后地區水土資源、生態系統脆弱性、經濟發展水平等指標進行綜合分析評價，解決災后就地和異地重建選址、重建人口用地規模和外遷人口數量、重建產業導向等關鍵問題。

災后資源環境承載能力評價決定了一個地區災后重建的基本方向，集成了規劃學、地理學、人口學、經濟學等學科，系統科學地指導了2008年以來中國歷次重大自然災害的災后重建。

樊杰在接受《財經國家周刊》記者采訪時表示，資源環境承載能力評價目前已經不限于應用在災后重建領域，建立資源環境承載能力監測預警機制，已經成為十八屆三中全會后全面深化改革的一項創新工作。

2014年國家已經成立了相關研究小組，樊杰被委任為首席科學家，探索在整個國土范圍內建立一套監測體系，一旦哪個地區的發展超過紅線，就會發出預警，以此來提升政府的治理能力，轉變經濟發展方式。

然而，即便資源環境承載能力評價的理念得到中央高層的認可，要真正落到實處并不是一件輕松的事情。 樊杰說，災后評價雖然已經開展了7年，但仍面臨一些尷尬的問題。

尷尬處境

樊杰所言尷尬的問題，比如該項評價并不像災后應急響應工作那樣，缺乏固定的部門負責，一旦發生災害難，以立即開始工作；再如，獲得相關數據非常艱難，這也大大增加了評價的難度。

2013年5月16日，蘆山地震發生后第27天，國務院蘆山地震災后恢復重建指導協調小組召開第一次全體會議。按照會議部署，中國科學院災后恢復重建資源環境承載能力評價項目組正式成立，會議要求項目組必須在5月20日提交資源環境承載能力評價初步報告。

僅僅5天時間。

從汶川到魯甸地震，五次的評價經驗顯示，要完成一份資源環境承載能力評價的初步報告至少需要20至25天時間，而且還需要幾十位科技人員加班加點才能完成。

幸好，樊杰團隊的工作在蘆山地震發生后第5天，即4月25日就實際啟動了。當時中科院召集了30多人的研究團隊，確立了初步工作方案，并開始整理相關社會經濟基礎數據。

樊杰介紹，從2008年汶川地震后，國家就確定了自然災害后的重建要進行資源環境承載能力評價，但是災害發生后，到底由哪個單位來承接這一評價任務，什么時間啟動，都沒有固定下來。

一個例子是2010年玉樹地震，當年4月14日地震發生后，樊杰曾向相關部門詢問過，中科院是否還會承接評價任務，得到的答復是此次評價任務將交由其他研究機構完成，所以那一次，中科院沒有提前作準備。然而，4月23日，《玉樹地震災后恢復重建工作方案》經國務院審議通過后，確定了該評價繼續由中科院牽頭，而當時樊杰正在廣西出差，被搞得措手不及。那一次需要提交初步報告的時間是5月10日，留給整個項目的時間僅有16天。

有了這次經驗后，中科院的團隊為了避免時間緊迫帶來的尷尬，只好選擇主動方式，每次大災之后，都迅速進入備戰狀態。

然而，提前準備仍會帶來其他尷尬局面，沒有國務院批復的文件作為“尚方寶劍”，很難得到研究需要的基礎數據。巧婦難為無米之炊啊。

評價需要很多高精度的數據，同時這些數據也是各個部委的保密數據。在備戰階段，中科院無法從國土資源部、環保部、住建部、氣象局等部門獲取。

在此之前，樊杰的團隊并沒閑著，他們利用過去與地方各部門的良好私人關系，從“下邊”拿數據，這樣便可以贏得大量寶貴時間。

不過，有地方國土部門會覺得奇怪，為什么他們的數據早已提交給了位于北京的國土資源部，而同樣位于北京的中科院需要這些數據時，還要跑到地方來要，既然中央部委不提供，那么地方國土部門提供了，恐怕就會犯錯誤。因此中科院在提前備戰階段，往往僅能獲得零星的高精度數據，大量數據還需要在獲得“尚方寶劍”后才能得到。

即使有了“尚方寶劍”后，正常向一個部委申請數據的時間都要5天之久，主管相關數據的副部長或司長都需要簽字，而他們對于“尚方寶劍”的理解又不同，造成大量時間的浪費。

比如，魯甸地震的災后評價，在獲得數據方面拖延了時間，工作效率比蘆山地震時大大退步了。這主要是因為2014年以來，中央多個部委多個層級的領導都換了，而這批新上任的部門負責人對災后資源環境承載能力評價了解甚少，工作配合效率也大幅降低。

經歷了汶川、玉樹、舟曲、蘆山和魯甸5次大的災害評價，樊杰感到，技術方法越來越成熟后所獲得的精力節余，被越來越多的部門掣肘耗損掉了。

樊杰建議，國務院既然已經規定了每次大災后都會進行災后資源環境承載能力評價，就應該將具體的程序制度化，做到大災發生后能夠立即啟動評價，同時將相關配合部門的任務分工細化明確，這不僅可以避免科研團隊一系列不必要的尷尬，還會對于災區的重建工作有非常大的促進作用。

未雨綢繆

7年5次大地震，樊杰的研究團隊發現，即便每次災后資源環境承載能力評價都對重建工作起到了很大幫助，但從整個國家角度看，仍然缺乏一個整體規劃，對災害頻發區的防災減災問題缺乏預案部署。

這一問題突出表現在青藏高原地震帶區域。該地震帶處于青藏高原的邊緣，位于第一級階梯和第二級階梯的過渡區域，是我國5.0級以上地震的多發地帶，也是崩塌、滑坡、泥石流等地質災害的密集分布區。2008年汶川的8.0級地震、2010年玉樹7.1級地震、2010年舟曲泥石流、2013年蘆山7.0級地震、2014年魯甸6.5級地震都位于這一地震帶。

這一區域的另一個顯著特點是社會經濟發展低于全國平均水平，人均GDP相當于全國1/3至2/3，人均地方一般性財政收入相當于全國1/10至3/10。這種經濟狀況的直接影響是，一方面由于建筑物建設標準偏低，一旦地質災害發生，就很容易造成較大損失；另一方面恢復重建能力較差，一旦形成災損，對國家和外援的依賴性很強。

以往國家針對該區域的相關規劃往往都忽略了防災減災問題。例如2010年發布的《全國主體功能區規劃》雖然強調了區域的生態重要性和脆弱性，但沒有突出特定區域的災害屬性。

樊杰介紹，目前中國的基礎地理信息雖然已經覆蓋了全部國土，但就高精度數據來說，平原地區往往好于偏遠山區，因此這一地震帶的某些區域還存在數據缺乏的問題，一旦發生重大自然災害，就會給救援以及災后重建規劃帶來巨大困難。

例如，當中科院在對汶川地震后進行資源環境承載能力評價時，發現原有的數據連最基本的縣、鄉、鎮的界限都沒有畫出來。

樊杰建議，國家應該通過設立國家級科技專項基金的形式支持該區域進行一項資源環境承載能力評價和防災減災整體規劃設計。一要開展這個區域地質災害問題和資源環境條件的摸底，采集高精度地理數據，作為未來一切建設和規劃的科學依據；二可比照日本本島、美國西海岸等地震高發區域的范例，對該區域的防災減災實施整體規劃，完善單體建筑物標準和集中居民點建設規范，建立日常監測預警體系，布局公共安全避難所等；三是從人口遷移、國土空間開發格局等方面，建設生態補償機制、資源稅留成政策等體制設計，使防災減災整體規劃與區域發展規劃相協調，指導和約束各類相關的規劃。