廣告法修訂中的互聯網困境

現行廣告法制定于上世紀90年代初，于1994年10月27日在第八屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議上通過，白1995年2月1日起施行，至今已經施行了20年了。

1.廣告法修訂的背景

廣告法的頒行對于規范我國廣告市場秩序、促進廣告行業健康發展起到了重要作用。但是由于歷史的局限性，現行廣告法只限于對廣播、電影、電視、報紙、期刊等傳統媒體廣告予以規范，對互聯網等新興媒體則沒有涉及。隨著廣告業的發展及社會科技不斷進步，現行廣告法中有些內容開始與社會經濟發展之間產生了脫節，廣告監管執法工作也面臨著許多新情況和新問題。白2000年以來，要求修訂廣告法的呼聲越來越強烈。受國務院委托，國家工商總局2004年開始啟動修訂廣告法的準備工作。2009年8月形成《廣告法修訂送審稿》并正式報國務院審議。2013年，廣告法修訂工作列入國務院立法工作計劃，2014年被列入全國人大常委會立法工作計劃。2014年2月，國務院法制辦將《廣告法修訂草案征求意見稿》在網上向全社會公開征求意見。同年6月4日，國務院常務會議討論通過了《中華人民共和國廣告法（修訂草案）》。2014年8月25日，《廣告法（修訂草案）》提交全國人大常委會審議，第十二屆全國人大常委會第十次會議初次審議了《中華人民共和國廣告法（修訂草案）》，之后在中國人大網公布了《中華人民共和國廣告法（修訂草案）》，向社會公開征求意見。2014年12月，十二屆全國人大常委會第十二次會議對草案進行了第二次審議。2014年12月30日至2015年1月19日，全國人大常委會就該草案二審稿面向社會公開征求意見。

2.互聯網廣告及其法律規則

自2004年啟動廣告法修訂工作以來，已經過去了10個年頭了。這期間，國家工商總局及廣告業界開展了多次調研、論證和征求意見活動，修訂草案也幾易其稿。為什么修訂工作會如此艱難和緩慢呢？互聯網廣告所帶來的難題是其中的一個主要原因。

互聯網廣告的發展現狀

通常認為，互聯網廣告是指為了直接或間接地介紹商品或者服務等商業目的，通過互聯網采用電子數據形式將與商品或者服務有關的信息進行傳播的活動。現行廣告法是1994年io月27日第八屆全國人民代表大會常務委員會第十次會議通過的。非常巧合的是，1994年io月14日美國著名的Wired雜志推出了網絡版Hotwired，其主頁上開始有ATT等14個客戶的廣告Banner。這是世界上互聯網廣告的開端。當年制定廣告法時，互聯網在我國才剛剛開始，我們甚至還不知道互聯網廣告為何物。因此，現行廣告法根本不會考慮到互聯網廣告這個會在不久后給自己帶來巨大挑戰的新生事物。

我國的互聯網起步較晚，但是發展很快。截至1999年底，全國已有網站約1.5萬余家。伴隨著互聯網的發展，廣告迅速與互聯網相結合催生了互聯網廣告。我國第一個商業性的互聯網廣告出現在1997年3月，傳播網站是Chinabyte，廣告表現形式為468*60像素的動畫旗幟廣告。Intel和IBM是國內最早在互聯網上投放廣告的廣告主。之后，利用互聯網提供信息服務和發布廣告成了網絡公司的主要業務，廣告收入也迅速成為互聯網的主要收入來源。而互聯網則成為了繼報紙、雜志、廣播、電視等傳統媒體之后最強有力的廣告發布載體。

雖然中國互聯網廣告市場起步較晚，但是其發展十分迅速。2013年互聯網廣告占中國廣告市場的份額已由2005年的4.80%上升到20.80%，超越報紙、雜志和戶外成為僅次于電視的第二大媒體。2014年中國互聯網廣告市場再次迎來一個發展高峰，市場規模預計達到1535.2億元，較2013年增長53.5%。根據艾瑞咨詢的估計，預計2017年中國互聯網廣告市場規模將達到2852億元，復合增長率為26.89%。

互聯網廣告引發的主要法律問題

互聯網廣告對現行法律帶來的挑戰主要表現在以下幾個方面：

法律關系。現行廣告調整的是商業廣告。傳統商業廣告法律關系的主體是清晰的，包括廣告主、廣告經營者、廣告發布者。根據現行廣告法的規定：廣告主是指為推銷商品或者提供服務，白行或者委托他人沒計、制作、發布廣告的法人、其他經濟組織或者個人；廣告經營者是指受委托提供廣告設計、制作、代理服務的法人、其他經濟組織或者個人；廣告發布者，是指為廣告主或者廣告主委托的廣告經營者發布廣告的法人或者其他經濟組織。互聯網廣告由于其存在于一個虛擬的空間中，制作、經營、發布廣告變得極為簡單，兩種或三種主體職權于一身，廣告主、廣告經營者、廣告發布者間的界限變得模糊。ISP多是集廣告經營者與廣告發布者兩種角色于一身，宣傳企業自身產品或服務的網站則將廣告主、廣告經營者和廣告發布者三種角色集于一身，甚至任何擁有網絡使用權的人都可以在網上發布廣告。廣告互動主體定位的不明導致各方權利義務關系的模糊化，給互聯網廣告規制帶來了很大的困難。

監管體制。從對廣告活動行政監管角度看，在互聯網廣告領域，原有的按地域劃分進行監管的廣告監管體系已經無法適應互聯網廣告規制的需要。互聯網的超國界性、無地域性給法律的適用帶來了很大的難題。互聯網廣告本身面向全球市場，而各國法律對互聯網廣告的規定可能是不完全相同的，在一國合法的互聯網廣告在他國有可能就是違法的。

可識別性。現行廣告法明確規定廣告應當具備可識別性，能夠使消費者辨明其為廣告，大眾傳播媒介不得以新聞報道形式發布廣告，通過大眾傳播媒介發布廣告應當有廣告標記，不得使消費者產生誤解。但是互聯網上存在大量以新聞形式發布的廣告、以BBS論壇形式發布的廣告、以搜索引擎形式發布的廣告等。這些形式的廣告以其較大的隱蔽性規避法律規制，也給消費者帶來很大的欺騙。

隱私權保護。互聯網通常采取某些技術手段收集個人信息，然后針對用戶特點發布廣告。最常見的是采用Cookies技術保存用戶在網站上留下的“蛛絲馬跡”，諸如瀏覽路徑，交易記錄等。網站通過一些合法或非法途徑收集用戶個人信息，然后和廣告商合作，甚至將個人信息其作為商品出售，嚴重侵犯網絡對用戶的隱私權。

虛假廣告。互聯網是一個信息自由發布的平臺，任何人都可以在互聯網上發表白己的觀點，既不需要核實身份，也沒有什么成本。這樣一種開放性的平臺為一些不實或欺詐信息提供了方便。大量虛假廣告欺騙、誤導消費者，執法部門疲于應付，嚴重妨礙了互聯網廣告的健康發展，甚至滋生出不少違法犯罪。

不正當競爭。利用網絡廣告進行不正當競爭并不體現在廣告的內容、形式、制作、發布上，而是表現在利用數字技術的新形式上，主要有利用加框的超鏈接技術、抄襲他人網站的內容、利用關鍵字技術等。

騷擾廣告。無論你是否需要，每天都會收到各種利用電子郵件發送的廣告，要你的電子信箱地址被某些廣告發布者知曉，他們就會用統配方式發送的，而且很難拒絕。還有在下載或瀏覽的過程中突然出現的全屏或半屏的、可退出或不可退出的廣告，這類廣告相當普遍，在一定程度上已經妨礙了用戶對網絡的正常使用。

其他問題。借用名人來做廣告是一種常見的廣告形式。但是在互聯網廣告中，未經名人的同意，非法使用其形象做廣告的事件很常見，尤其是中小型網站，經常將通過簡單處理的名人肖像用作網頁或宣傳動畫，構成肖像侵權。傳統廣告存在市場準入門檻，必須通過從事廣告業的資格認證，獲得營業執照才能經營廣告業務。互聯網上不需要取得認證資格就可以發布信息，為大量不健康、不文明廣告信息的蔓延提供了可乘之機，網絡黃毒廣告信息泛濫。由于不堪互聯網廣告的騷擾，用戶希望能利用軟件程序來過濾或攔截不需要的廣告。廣告攔截軟件營運而生。但是不良的商家利用廣告攔截軟件進行不正當競爭的現象也隨之出現而且越演越烈，影響了廣告市場的正常秩序。

互聯網廣告法律規制的探索

在互聯網廣告快速發展的同時，對互聯網及互聯網廣告的法律規制卻遠未能跟上新技術的發展速度，顯得非常滯后。

為規范網絡廣告活動，保護消費者、經營者的合法權益，使互聯網廣告逐步走上規范化、法制化道路，國家工商行政管理局從規范互聯網廣告主體資格人手，于1999年初在北京、上海、廣東三地，選擇一些知名度較高的網絡公司，著手開展了互聯網廣告經營登記試點工作，探索互聯網廣告的有效監管方式，為制定互聯網廣告法規做準備。2000年2月，國家工商行政管理局《關于開展網絡廣告經營登記試點的通知》的頒布，標志著國家工商行政管理機關開始啟動對網絡廣告業的監管。2000年5月，國家工商行政管理局連續頒布了《關于同意北京新浪互聯信息服務有限公司等十一家單位開展網絡廣告經營登記試點工作的批復》、《關于同意世紀龍信息網絡有限責任公司等六家單位開展網絡廣告經營登記試點工作的批復》、《關于同意上海在線信息網絡集成有限公司等七家單位開展網絡廣告經營登記試點工作的批復》，開始在全國范圍試點對網絡廣告經營單位實行資質登記制度。2000年5月，北京市工商行政管理局頒布《關于對網絡廣告經營資格進行規范的通告》，2001年4月，北京市工商行政管理局頒布《北京市網絡廣告管理暫行辦法》，開始對互聯網廣告的經營資格、廣告發布行為進行法律規制的試點。

2005年4月，國家工商行政管理總局、中央宣傳部、公安部等十一部委聯合發布了《虛假違法廣告專項整治工作方案》和《整治虛假違法廣告專項行動部際聯席會議制度》標志著我國廣告監管機構針對互聯網的特點，開始了多部門聯合執法的嘗試。2009年9月，國務院法制辦公室、國家工商行政管理總局、公安部等十四部委聯合頒布《關于開展打擊利用互聯網等媒體發布虛假廣告及通過寄遞等渠道銷售假藥的專項整治行動的通知》，我國對網絡廣告規制的多部門聯席會議制度逐漸進入有序的發展階段。

廣告監管部門雖然一直在努力，但是總體上看，我國互聯網廣告的法律規制起步較晚，且法律層級較低，規定較原則、分散。由于互聯網發展速度太快，互聯網廣告的形式也日新月日，無論是廣告法的立法理論還是廣告監管實踐都無法跟上互聯網廣告發展的步伐，人們最終都將希望寄托在了現行廣告法的訂上。

3.廣告法修訂草案規制互聯網廣告的設想

廣告法的修訂能在多大程度上解決互聯網廣告的規范問題，直接決定著這次廣告法修訂的成敗。由于歷史原因，現行廣告法中沒有任何條文提及到互聯網廣告。提交全國人民大代表會常務委員會審議之前，國家工商總局和國務院層面已經起草過好多個版本的《廣告法（修訂草案）》，歷次版本針對互聯網廣告規制都設計過一些條文，但是變動頻繁，直到提交全國人大常務委員會審議時，都沒有最終形成定論。

對廣告法修訂草案一審稿的分析

廣告法修訂草案第一次征求意見稿中與互聯網廣告有關的條文主要有第2條、第14條、第45條、第46條、第61條以及廣告發布者法律責任等相關條款。

第2條主要是關于商業廣告的定義問題。征求意見稿將商業廣告定義為“商品經營者或者服務提供者通過一定媒介或者形式推銷商品或者服務的信息”。將商業廣告界定為“信息”的界定可能會給互聯網廣告規制帶來很大的麻煩。互聯網上充斥著各種各樣的信息，并非每種信息都屬于廣告，而甄別工作又非常繁瑣。因此這樣的界定不利于對互聯網廣告的規制。

第14條的內容是“廣告不得貶低其他生產經營者及其商品或者服務。”這里保留了現行廣告法的規定，但是沒有反應出互聯網廣告的新需求。在互聯網廣告中，存在著利用特殊軟件惡意攔截合法廣告的行為。目前已有司法判例將這種行為認定為構成侵權的不正當競爭行為。互聯網企業作為廣告規制的對象，其合法的廣告活動也應當受到法律保護。雖然這種不正當競爭行為可以通過反不正當競爭立法來予以規制，但是在廣告法中予以明確將更有利于凈化互聯網廣告環境，維護正當的廣告市場秩序。

第45條是最受公眾關注的，該條規定“任何組織或者個人未經當事人同意或者請求，或者當事人明確表示拒絕的，不得向其固定電話、移動電話或者個人電子郵箱發送廣告。”征求意見稿第61條規定“違反本法第四十五條規定，向個人固定電話、移動電話或者個人電子郵箱發送廣告的，由有關主管部門依照國家有關電信管理的規定查處。”隨著互聯網的興起，垃圾短信等廣告成為了“公害”。廣告法第一次征求意見稿中明確規定禁止發送垃圾廣告，這本身是一個進步，但是其“借法執法”的處理方式也很令人失望。

第46條的內容是“對利用其場所或者信息傳輸平臺進行的廣告活動，公共場所的管理者或者電信運營商、互聯網信息服務提供商，有權要求利用其場所或者信息傳輸平臺發布廣告的主體依法提供相關證明文件；對明知或者應知利用其場所或者信息傳輸平臺發布違法廣告的，應當予以制止”。對于這一條的規定，互聯網企業的反應比較大，普遍認為責任過重。一是互聯網具有開放性，導致很多信息的發布不需要經過互聯網企業的同意，讓網站承擔全部信息的審核義務是不可行的；二是互聯網具有動態性，及時經網站審核同意發布的信息，也可能在網站不知情的情況下被修改，讓網站24小時全天候監督也不現實。仔細分析后發現，征求意見稿第46條整體思路還是不錯的，與傳統廣告發布者承擔的嚴格責任不同，互聯網發布者只承擔有限責任，即“對明知或者應知利用其場所或者信息傳輸平臺發布違法廣告的，應當予以制止”，這是符合國際上的“避風港原則”。但是仍有待改進。一是將“要求利用其場所或者信息傳輸平臺發布廣告的主體依法提供相關證明文件”界定為電信運營商、互聯網信息服務提供商的“權利”而不是“義務”，但是因審核不嚴導致的后果卻要承擔責任。這是相互矛盾的。二是如何界定“明知”沒有進一步規定，這有可能將導致這一規定在實踐中國的不可行。

對廣告法修訂草案二審稿的分析

廣告法修訂草案審稿對互聯網廣告采取了“名義上嚴格規范而實質上不予認真對待的”草率態度。這樣修訂的廣告法出臺實施，不但不解決問題，還可能帶來更多更嚴重的問題。

修訂草案第二稿第41條規定：利用互聯網從事廣告活動，適用本法的各項規定。互聯網信息服務提供者利用互聯網發布廣告，不得影響用戶正常使用網絡。在互聯網頁面以彈出等形式發布的廣告，應當顯著表明關閉標志，確保一鍵關閉。這就將互聯網廣告明確納入了廣告法的調整范圍。

全國人民代表大會法律委員會《關于<中華人民共和國廣告法（修訂草案）>修改情況的匯報》對做出這一規定的背景進行了說明：“一些常委委員、地方、部門和單位提出，網絡逐漸成為廣告發布的重要媒介，實踐中網絡廣告違法、影響用戶使用網絡等問題較為突出，建議增加有針對性的規定，加強對網絡廣告行為的規范。法律委員會經研究，建議增加以下規定：一是，明確本法的各項規定均適用于互聯網廣告。二是，互聯網信息服務提供者利用互聯網發布廣告，不得影響用戶正常使用網絡。在互聯網頁面以彈出等形式發布的廣告，應當顯著標明關閉標志，確保一鍵關閉。”這樣的認識是符合實際的，將互聯網廣告明確納入廣告法的調整范圍這樣的理由也是非常充分的，但是修訂草案第二次審議稿的思路是非常糟糕的。

統觀廣告法修訂草案二審稿的72個條文中，只有3個條文明確涉及到互聯網廣告，即第18條第一款、第41條和第42條。除了第41條的規定外，第18條其實是關于煙草廣告的規定，其中第一款規定：禁止利用廣播、電影、電視、報紙、期刊、圖書、音像制品、電子出版物、移動通信網絡、互聯網等大眾傳播媒介和形式發布或者變相發布煙草廣告。這一規定明確將互聯網確定為大眾傳媒。第42條規定：公共場所的管理者或者電信業務經營者、互聯網信息服務提供者對其明知或者應知的利用其場所或者信息傳輸、發布平臺發送、發布違法廣告的，應當予以制止。

表面上看，第41條“利用互聯網從事廣告活動，適用本法的各項規定”明確無誤地將互聯網廣告納入了廣告法的調整范圍，且廣告法的各項規定均毫無例外地適用于互聯網廣告。但是立法者在增加這些條文時，并沒有考慮到原有的那些法律條文和規定是否能與互聯網廣告相互兼容的問題。即在增加這些新條文時，并沒有相應地對原有條文進行適當的修訂，以便使那些“舊規定”能較好地“消化互聯網廣告”。

就目前廣告法修訂草案二審稿而言，對互聯網廣告的規定是非常不成熟的，缺乏對互聯網廣告特征的系統研究，并且沒有真正考慮到每個條文、每項規定在適用于互聯網廣告時可能面臨的困境。法律不能朝令夕改，廣告修訂草案二審稿這種不成熟的規定如果獲得通過，不但不能解決問題，反而會給廣告監管工作帶來更多的新問題。

4.互聯網廣告法律規制的困境分析

在這次廣告法修訂中，無論是立法機關還是廣告業界，都將互聯網看成是一種新型的大眾媒介，這種看法是有一些問題的。與報紙、雜志、廣播、電視四大傳統媒體相比，互聯網改變的不僅僅是廣告的媒介，更重要的是它正在改變著廣告的生態，其對廣告的影響可能是本質上的，而非形式上的。因此，修訂廣告法時，僅僅將互聯網當成一種新的媒介對待，理所當然地認為現行廣告法的大多數條文和規定可以不加修改自然而然地適用于互聯網廣告，這種思維是錯的，甚至是危險的。互聯網廣告的出現給傳統廣告業帶來的影響不僅是技術層面的，而主要是生態層面的，在很多方面顛覆了，人們對傳統廣告的認識。

這里僅以目前互聯網廣告中的程序化交易廣告為例來做一簡要說明。

傳統廣告中，廣告的設計、制作、發布等環節是比較容易區分的，各環節之間存在著一定的時空差。互聯網程序化交易廣告的最大特點是白動化與大數據運用，將人工交易變成自動交易，利用大數據定位用戶需求，向正確的用戶投放正確的廣告，將購買廣告位變成購買特定用戶的廣告位。這種基于大數據的精準營銷推廣產品在整個互聯網廣告市場的占比已經越來越高。美國2013年程序化交易廣告市場達到31.365億美元，預計到2017年將能達到144.049億美元的規模，占展示廣告的41.34%，我國的程序化交易廣告市場始于2012年，2013年市場規模59.6億元，預計到2017年市場規模將會達到783.7億元，占展示廣告的10.52%。在程序化交易廣告系統中，廣告并非在選定資源位預先設定，而是在用戶點擊網頁的同時，根據該用戶之前的瀏覽cookie分析定向依照其喜好進行匹配后，由廣告主對此進行競價，價高者會獲得這個資源位的展現機會，并被目標用戶看到。從開始競價到完成投放，這一系列的過程僅需要100毫秒，全部依托機器完成。不同的人打開同一個網頁看到的是不同的廣告內容，即使是同一個人在不同的時間段打開同一個網頁看到的很可能也是不同的廣告，這將給廣告監管和取證帶來了極大的難度。

在這種情況下，把監管的責任全部加在廣告代理商、廣告發布者的身上是不合理的，也是不現實的。由于平臺的產品和技術特征，廣告經營者和廣告發布者更多的是承擔整合資源的功能，而交易平臺起到了類似股票交易所的中介作用用于保障廣告主和發布方的實時競價成交并發出投放指令，而互聯網廣告發布者在短短的100毫秒過程中僅僅告訴交易平臺其網頁上有一塊多大尺寸的位置可用于展示并最終接受競價并展示的過程，也不可能完成審查工作。在這種前提下，原有的要求廣告經營者、發布者依法審查其經營、發布的互聯網廣告，對廣告主申請修改的廣告進行重新審查的法律規定已經和技術發展不能同步，仍基于原有的互聯網廣告發布模式制定出來的法律必然又是滯后的。

為了使廣告的發布形式更加新穎豐富，不少的廣告需求方平臺還面向廣告主推卅了更加多樣化的增值服務，例如創立廣告發布模板，將某個固定尺寸的發布資源位置劃分為幾個板塊的模板，廣告主可以自由上傳多個符合模塊尺寸的發布素材，在RTB競價成功后以隨機方式自由排列組合形成一個發布內容展現在網民面前。因此仍然規定要求廣告經營者和發布者保存廣告樣件從技術上也變得不現實了。目前廣告經營者和發布者對廣告主發布的廣告素材甚至包括網民點擊后跳轉的一跳頁面甚至二跳頁面都要進行審查，耗費了大量的人力和時間，而事實上技術已經如此高速發展，廣告主想要在審查通過后修改一跳、二跳頁面簡直易如反掌，使得不法或不良廣告主對于平臺審核的規避手段以及審核通過后的違規方法多式多樣，審核及打擊難度大。除了前述仍然采取類似傳統廣告模式的互聯網廣告外，更多的白媒體發布、植入式廣告等的監管更是難上加難，博客、微信、微博等白媒體發布平臺上的消息無處不在，并且無時不處在不斷增長的發展過程中，賬號所有人可以隨時發布也可以隨時修改刪除其所發布的消息，使得監管只能是事后的、被動的、隨機的。

正是因為互聯網這種所謂的“新媒介”與傳統的報紙、雜志、廣播、電視等媒介有著本質上的區別，它給廣告業帶來的不僅僅是一種新的廣告形式，某種意義上是對傳統廣告本質的一種顛覆。因此，仍然采用傳統的廣告法律思維來進行規制是不太可行的。這正是互聯網廣告法律規則的真正困境所在。

5.互聯網廣告法律規制的立法建議

原有法律規定不能自動消化互聯網廣告，這是由現行廣告法制定時的歷史條件決定的。互聯網及互聯網廣告更新換代的速度，要求在對規范互聯網廣告進行立法規制時必須要有一定的前瞻性，要用發展的眼光來進行立法。

廣告的形式多樣及內容的復雜性決定了不可能采用一部只有幾十個條文的廣告法將與廣告有關的問題全部解決。調整廣告活動的法律應該是一個體系，即廣告法律體系，廣告法在其中擔當著“廣告法律總則”的角色。因此，是否必須通過這次廣告法修訂將互聯網廣告的法律問題納入其中，這是值得重新考慮的。

可以有三種立法思路：

第一種是全面解決的思路。將互聯網廣告活動全部納入廣告法的調整范圍，至少互聯網商業廣告應全部覆蓋。廣告法修訂草案二審稿采取的正是這種思路。《廣告法修訂草案第二次征求意見稿》第41條規定“利用互聯網從事廣告活動，適用本法的各項規定”。正如上文分析，互聯網廣告對傳統廣告的改變是“生態的”而非僅僅是“形式的”。這就意味著，原有廣告法幾乎每一個條文都必須認真修訂才能“消化”互聯網廣告，否者就會出現“兩張皮”問題，即形式上適用，但實際上不起作用。這樣的結果不僅僅是互聯網廣告問題得不到解決，還會影響廣告法的權威。這種立法思路雖然是徹底的，但也是最費力的。目前廣告法修訂草案二審稿的設計肯定沒有達到這種要求。

第二種是另行立法的思路。互聯網的影響不僅僅是廣告領域，我們社會生活中的很多領域都正在被互聯網改變著，互聯網法律問題需要多部門多領域協調配合才能解決。考慮到互聯網及互聯網廣告的復雜性、互聯網廣告發展變化的速度，以及廣告法將互聯網廣告與傳統廣告一并規制的現實困難，可以考慮在本次修訂廣告法時暫不將互聯網廣告法納入其調整范圍，由國務院以行政法規的形式另行予以專門規制，待時機成熟時再上升到法律層面單行立法。這一立法思路的優點是廣告法修訂工作可以快速完成，通過深入研究互聯網廣告的特性，對互聯網廣告單獨立法可以提高規制的針對性，更有利于對互聯網的規制。這一思路的缺點是，社會迫切需要法律規制互聯網廣告，而我們可能無法在完成廣告法的修訂之前，先行完成針對互聯網廣告的行政法規，這將勢必造成一定時間內互聯網廣告法律規制的“真空”。

第三種是折中的思路。與第一種全面解決思路不同的是，在廣告法中不規定“利用互聯網從事廣告活動，適用本法的各項規定”，而是在廣告法中專門設立“互聯網廣告”一章，明確規制互聯網廣告的基本原則，并將目前在實踐中已經成熟的規制互聯網廣告的做法以法律的形式予以固定下來。同時授權國務院或廣告監管部門針對互聯網廣告制定條例或規章，為目前尚不成熟的做法留下“立法空間”。

三種思路相比，筆者認為目前第三種立法思路較為妥當和可行。建議在這次廣告法修訂中，只對互聯網廣告進行原則性規定，而不必規定的全面和太具體，給國務院通過制定行政法規針對性地規范互聯網廣告留下立法空間，同時保障廣告法修訂工作得以較快完成。