民間NGO的環保訴訟煩惱

民間環保組織沒有置身事外，對于他們而言，2015年似乎有著更為特殊的意義。新年第一天，新修訂的《環保法》正式實施，規定民間NGO只要符合條件，他們就能把污染企業告上法庭。從《環保法》層面確定環境公益訴訟的主體資格，這讓大量的民間環保NGO充滿期待，以至于在春節前，“何時提起訴訟”成為各個環保組織成員會面時的常用語。

2月的最后一天，一名前央視記者發布的霧霾視頻，瞬間點燃公眾關注環保的熱情。那幾天，環保舉報熱線12369被熱心的市民打爆。

全國“兩會”期間，呂忠梅、王名等人大代表、政協委員呼吁盡快完善制度，保障環境公益訴訟有效實施，使民間環保組織能通過司法途徑解決環保問題。

3月15日，李克強總理在回答中外記者提問時提到，要嚴格執行新出臺的《環境保護法》，堅決依法追究違法違規排放的企業，甚至要讓那些偷排偷放的企業承受付不起的代價，“環保法執行不是‘棉花棒’，是‘殺手锏’。”

過去的一個多月里，從民間個人到官方政府，似乎都在關注中國的環境問題。

民間環保組織也沒有置身事外，對于他們而言，2015年似乎有著更為特殊的意義。新年第一天，新修訂的《環保法》正式實施，規定民間NGO只要符合條件，他們就能把污染企業告上法庭。從《環保法》層面確定環境公益訴訟的主體資格，這讓大量的民間環保NGO充滿期待，以至于在春節前，“何時提起訴訟”成為各個環保組織成員會面時的常用語。

理想很豐滿，現實很骨感。新《環保法》實施3個多月后，按照呂忠梅的說法，民間NGO大概只提起3起公益訴訟，長期參與公益訴訟實務的張伯駒認同這一數字。張伯駒是北京公益組織自然之友的總干事，新《環保法》實施后首例公益訴訟就是由自然之友聯合福建綠家園協會共同發起。

呂忠梅和張伯駒所描述的現狀如出一轍：涉及到立案難、專業性強、訴訟費用高、訴訟主體資格門檻等客觀限制，環境公益訴訟的春天未如預期迅速到來，而是在發展和孕育過程中。

起訴資格

2015年1月1日，新年伊始。

張伯駒收到了福建省南平市中級法院的立案通知書，確定自然之友和另一家環保組織福建綠家園就當地采礦主破壞林地行為提起的訴訟被立案了。

這是新《環保法》實施后，國內首個被立案的環境公益訴訟案。就案件本身而言，案情并不復雜。2008年至2011年期間，3名被告在南平市葫蘆山村開采礦石過程中毀林掘地，毀壞林地28.33畝。2004年，當地法院以非法占用農業地罪刑事判決，將3名被告送進了監獄。自然之友和綠家園追加提起公益訴訟，要求被告承擔原地恢復已破壞的林地及植被責任。

對于環境公益訴訟的立案，張伯駒坦言，提起環境公益訴訟要經過繁瑣的調查、取證和鑒定環節，需要投入一定的時間、精力和資金，對于環保NGO而言可能會有專業和資源上的考驗，但借助已有的刑事判決，可以免去上述許多繁瑣環節，“這也是今年幾起環境公益訴訟案件的共性所在。”

民間NGO的環保訴訟煩惱

在案子立案后，張伯駒們也沒有閑下來。他們邀請北京和福建兩地的專家召開專題案件研討會，和專家共赴現場調研，對生態損害進行了評估，并形成一系列報告，對證據進行進一步梳理，“有更完善的證據才能順利推動案件的過程。”

“福建南平案”雖然是個相對簡單的案子，但在許多業內人士看來，這個案子意義依然非凡，不僅僅因為是“首個案例”，更在于民間NGO的訴訟主體資格終于被法律明確下來。

為了獲得環境公益訴訟主體的資格，自然之友們努力了很多年。

在新《環保法》之前，《民事訴訟法》對提起環境公益訴訟主體規定為“法律規定的機關和有關組織”。但“法律規定的機關和有關組織”具體是什么，沒有進一步明確，這在實際執行中存在很大的彈性空間，不少民間NGO提起的環境公益訴訟因此被駁回，這其中就包括自然之友提起的多起案件。

大家把希望寄托于《環保法》的修訂。這部國家環境保護的基礎法從2012年底起開始修訂，前后歷時近3年，經歷四次審議。在多次修改過程中，環境公益訴訟主體一直是關注焦點。

二次審議稿規定，訴訟主體為“中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會”，中華環保聯合會由環保部主管，這意味著能夠提起訴訟的就只有一家官辦社會組織。這引起業界一片嘩然，自然之友等多個民間環保組織召開研討會，發布專業立法建議和公開信，通過人大代表、政協委員和媒體兩會發出呼吁。

2013年夏天，在各方呼吁下，《環保法》的修訂啟動了第二次公眾意見征集，這在我國立法史上非常少見。三次審議稿出來后，訴訟主體擴大到在國務院民政部門登記的相關社會組織，“國務院登記的組織”都是國家級的，但沒有哪個草根組織是國家級的，自然之友們再次發出呼吁。

最終，四次審議稿進一步擴大訴訟主體的范圍，規定提起環境公益訴訟的主體為“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記、專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄的社會組織”，將于2015年1月1月起正式實施。

雖然訴訟主體的門檻依然不低，但在張伯駒看來，這已經是一個很大的進步。

訴訟困局

按照新《環保法》規定，符合提起環境公益訴訟的環保組織大概有700多家，但真正提起訴訟者，卻寥寥無幾。2月初，《新京報》記者調查發現，新《環保法》實施滿月，全國提起了3起環境公益訴訟，除了“福建南平案外”，其余2起由中華環保聯合提起。

大量民間NGO還在觀望。

究其原因，無外乎是沒人、沒錢、沒精力。呂忠梅是湖北經濟學院院長，連續擔任三屆全國人大代表，在過去的12年里，她提交的議案都是關于環保。在她看來，環境公益訴訟是“勇敢者的訴訟”，“這需要碰很多釘子，需要費錢、費力、費人，現實中我們沒有那么多勇敢者。”

資金、專業、時間，這些都是擺在民間環保NGO面前的現實屏障。

2011年，自然之友和另一家環保組織重慶綠色志愿者聯合會對云南曲靖陸良化工公司提起訴訟，原因是該公司將5000多噸劇毒工業廢料銘非法丟棄在當地水庫中，對附近居民的健康造成嚴重威脅。提起訴訟，需要由第三方機構出具生態環境損害評估鑒定。自然之友曾向一家具有司法評估資質的機構提出過鑒定請求，對方的報價是700萬元，大大超出了這家民間環保NGO的承受能力。2011年，他們接受社會捐贈的總數為429.88萬。

自然之友拿不出這么一大筆錢，只能“曲線救國”，邀請第三方專業機構進行現場檢測。直到現在，“曲靖銘渣污染”案仍在艱苦進行中。

雖然不是每件案子都要天價費用，但業內普遍共識是，提起一起環境公益訴訟，10萬元是起步價，動輒可能數十萬甚至上百萬。這對于國內年預算普遍為幾萬到幾十萬不等的民間環保組織而言，確實難以負擔。3月初，在廣州舉行的一場環保講座上，一名草根NGO的負責人就直言：“現在草根環保NGO最缺的就是錢，沒錢就請不到專業人士，買不起專業檢測設備。”

浙江省溫州市艾綠環境發展中心面臨類似的困難。這家成立于2012年的民間NGO在當地河流開展“清源行動”時，經常碰到環境污染事件，但艾綠卻

不太愿意走公益訴訟，“上哪告，告什么，怎么告，這都需要法律團隊來支撐，但機構目前沒有這方面人員。”

另外一個擺在艾綠面前的問題是，他們不滿五年，沒有起訴資格。有民間環保NGO曾做過專門的調研，具備起訴資格，而且有能力有意愿有資源發起環境公益訴訟的民間NGO，只有十多家，其余的大部分為官辦的社團組織，很多是行業學會。

即便是官方背景，也不一定好使。中華環保聯合會曾在海南提起一起公益訴訟，并得到了當地法院的支持，但一個月后，事情發生了急劇的變化，已經受理的案件又被駁回。據知情人士透露，“原因是當地行政力量太大，地方法院扛不住。”

艱難前進

過去的幾年，環境公益訴訟在艱難中前進。

自然之友一直參與其中。早在2005年“兩會”期間，時任自然之友會長的梁從誡先生就以全國政協委員的身份提交提案，建議盡快建立健全環保公益訴訟制度。在此之后，自然之友開始關注環境公益訴訟，并組建專職團隊，目前已經擁有專職、兼職人員六七人，并和10多名優秀的環境律師和法律人士保持密切合作。

張伯駒覺得，有必要為大自然發聲。“人類受到傷害可以為自己奔走呼喊，但大自然發不出聲，一旦發出聲音，可能就是災難性的，作為自然之友，我們應該為它們維護權益。我們并不習慣用激烈方式發聲，但我們相信法律的力量、相信專業的力量，只要突破生態和程序正義的底線，我們會為了生態環境的保護而堅持到底，不輕言放棄。”

說出這番話的張伯駒，今年31歲，是自然之友這家老牌民間環保組織20多年來最年輕的總干事，低調慎言，許多業內人士給他的評價是做得很多，說得很少。

今年年初，由張伯駒操盤的自然之友發起“環境公益訴訟支持基金”，在全國范圍內對提起環境公益訴訟的社會組織進行資助，包括前期調研、取證、聘請專家和律師等費用。有意思的是，該基金采取滾動資助的方式，資助對象如果獲得勝訴，取得由被告承擔的起訴費、差旅費、律師代理費等補償，這筆補償將要回到基金，用于資助下一個環境公益訴訟案。

基金首期資金為30萬元，由阿里巴巴公益基金會等機構資助。張伯駒希望能夠吸引更多的基金會支持環境公益訴訟，他透露，目前已有2～3家基金會有初步意向提供進一步注入資金。

與支持基金相匹配的，是“環境公益訴訟倡導與法律支持網絡”。這是自然之友和中國政法大學環境與資源法研究中心合作建立的支持性平臺，通過專業的法律咨詢、律師支持、訴訟行動陪伴以及培訓等方式，全方位幫助更多具有起訴資格的環保組織，成為有力的環境公益訴訟原告。

上述基金和網絡能否解決民間NGO提起環境公益訴訟的資金和專業困難，還需要時間觀察，但眼下，已經有越來越多的學者、組織在為破解環境公益訴訟困局在奔走努力。

呂忠梅在今年“兩會”積極呼吁，她建議建立環境公益訴訟激勵機制，鼓勵和支持符合資格的社會組織提起環境公益訴訟。她認為，一方面，可以建立政府專項基金，鼓勵和支持社會公益組織建立環境公益訴訟專項基金，并從政策和資金上加大支持；另一方面，最高人民法院應明確公益訴訟費用負擔規則，并通過典型案例形式，鼓勵法院支持勝訴原告的合理辦案成本及原告律師費用由被告支付的訴訟請求。

與此同時，貴州省律師協會環境資源專業委員會已經組建了“貴州省生態文明律師團”，幫助西南區域的民間組織代理環境訴訟案件。而“環境公益訴訟網絡”也將召開今年第一期公益訴訟律師培訓班。

但在資深環保人馬軍看來，民間環保組織要通過司法途徑去解決環保問題，還有很長的路要走。“當地方政府傾向于保護污染企業時，司法也很難起到一個積極的作用，這個恐怕不是一夜之間就解決的，說到底，關鍵還是體制問題。”他說。

對此，張伯駒也認為，破解體制困局，環境NGO必須和社會各界形成更有效的合力。“環境公益訴訟很重要，但它必須和其他環境保護政策與手段結合在一起，才能發揮巨大的效果。實現這個目標的前提，是更有力的信息公開和公眾參與，以及環境NGO更專業的成長”。

環境公益訴訟，民間NGO仍在路上。