用制度化解“十三五”食品安全風(fēng)險(xiǎn)

我國(guó)從事食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的時(shí)間短、經(jīng)驗(yàn)少，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施現(xiàn)狀上還存在一些問題和不足。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是風(fēng)險(xiǎn)分析框架中的重要一環(huán)，是食品安全標(biāo)準(zhǔn)制定修訂、食品安全生產(chǎn)規(guī)范制定、食品安全標(biāo)簽標(biāo)識(shí)規(guī)定等風(fēng)險(xiǎn)管理措施的基礎(chǔ)，也是風(fēng)險(xiǎn)交流的信息來(lái)源。

在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，新《食品安全法》加強(qiáng)了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，如專家委員會(huì)組成增加了生物、環(huán)保領(lǐng)域?qū)＜遥癸L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估更具專業(yè)代表性;擴(kuò)大了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的領(lǐng)域，將評(píng)估內(nèi)容由食品和食品添加劑擴(kuò)大到食品相關(guān)產(chǎn)品，涵蓋了影響食品安全的各方面因素，進(jìn)一步發(fā)揮風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估對(duì)強(qiáng)化食品安全監(jiān)管的作用;要求及時(shí)公布風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，提高風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的公開透明度，保障了公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。

然而，我國(guó)和發(fā)達(dá)國(guó)家相比，從事食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的時(shí)間短、經(jīng)驗(yàn)少，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)施現(xiàn)狀上還存在著一定的問題和不足之處，如缺相關(guān)的配套制度。對(duì)此，筆者建議：加快完善國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，提高相關(guān)制度的權(quán)威性;科學(xué)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)體系;健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息公開制度，推進(jìn)社會(huì)共治;明確專家隊(duì)伍的法律責(zé)任。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度問題突出

在筆者看來(lái)，我國(guó)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律體系并不健全。

我國(guó)雖已出臺(tái)了與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度密切相關(guān)的法律規(guī)定，除了衛(wèi)計(jì)委制定的專門性規(guī)范之外，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律規(guī)定多分散于其他規(guī)范性文件中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律不全面，缺乏體系性、規(guī)范性的制度內(nèi)容，且其效力較低。

與此同時(shí)，我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度已具雛形，但許多與其相關(guān)的配套制度仍處于缺失狀態(tài)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的啟動(dòng)程序、信息公開度、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估救濟(jì)程序，以及相應(yīng)的法律責(zé)任等亟須建構(gòu)。食品安全監(jiān)管有力的歐美國(guó)家有條不紊地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，其重要原因就是食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估各項(xiàng)制度非常健全和明確。

目前，各類有害因素的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法和技術(shù)指南不健全， 風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)工作時(shí)缺乏規(guī)范、統(tǒng)一、有效的指導(dǎo)原則。同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不足，部門間數(shù)據(jù)共享不暢通，對(duì)食品安全規(guī)律的系統(tǒng)性研究不夠深入，評(píng)估方法和模型研究能力相對(duì)不足，科研成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用不夠，食品安全隱患識(shí)別能力不強(qiáng)。

為避免食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估受到不良因素干擾，國(guó)際食品法典委員會(huì)（CAC）在風(fēng)險(xiǎn)分析制度中明確規(guī)定，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)分離。但是從機(jī)構(gòu)設(shè)置、組成人員看，國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心僅為衛(wèi)計(jì)委的一個(gè)下屬單位;同時(shí)，評(píng)估中心的理事會(huì)成員也多為政府官員。而且，評(píng)估過程具有明顯的衛(wèi)生部主導(dǎo)性，以及對(duì)相關(guān)部門數(shù)據(jù)的依賴性等特征，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的科學(xué)性、持續(xù)性不足，難以有效預(yù)防食品安全事故的產(chǎn)生。

對(duì)此，筆者認(rèn)為，我國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在風(fēng)險(xiǎn)管理決策中發(fā)揮的作用并沒有充分顯現(xiàn)。

一方面，由于風(fēng)險(xiǎn)分析原則的推行力度不夠，導(dǎo)致監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分析原則的認(rèn)識(shí)和實(shí)施尚不全面，進(jìn)而風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的作用也難以被政府部門和公眾所重視。另一方面，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的現(xiàn)狀與當(dāng)前食品安全監(jiān)管工作的需要不適應(yīng)，不能充分滿足風(fēng)險(xiǎn)管理需求。

法律規(guī)范對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息內(nèi)容公開的規(guī)定較少，食品安全內(nèi)容公開的多為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的數(shù)據(jù)、方法、程序等重要內(nèi)容尚未作出明確規(guī)定。我國(guó)目前在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息和結(jié)果的發(fā)布和交流不夠及時(shí)， 這一方面使風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估降低了透明性，另一方面也影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估人才的培養(yǎng)和評(píng)估事業(yè)的發(fā)展。

目前，法律除了明確評(píng)估專家委員會(huì)開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估外，哪些技術(shù)機(jī)構(gòu)可以承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估任務(wù)，以及風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)與評(píng)估專家委員會(huì)的關(guān)系等尚無(wú)明確規(guī)范。

“十三五”應(yīng)該如何改善

首先，加快完善國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，提高相關(guān)制度的權(quán)威性。

據(jù)悉，我國(guó)正在制訂部門規(guī)章級(jí)別的《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理辦法》（下文簡(jiǎn)稱《辦法》）。筆者建議，有關(guān)部門應(yīng)該加速《辦法》的制訂進(jìn)一步制定和細(xì)化食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估辦法和實(shí)施管理細(xì)則，明確食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的對(duì)象范圍、實(shí)施程序、基本原則和法律責(zé)任，特別應(yīng)建立科學(xué)性、合理性、合法性和可行性的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，確保重大食品安全隱患或事件可控。

同時(shí)，應(yīng)建立科學(xué)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)體制度和程序規(guī)則，積極加強(qiáng)事前預(yù)防、注重監(jiān)管的源頭治理，應(yīng)運(yùn)用食品安全風(fēng)險(xiǎn)真實(shí)數(shù)據(jù)和監(jiān)測(cè)信息等規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的方法內(nèi)容。而且，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的啟動(dòng)程序、信息公開、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估救濟(jì)、評(píng)估者的法律責(zé)任等應(yīng)盡快建立起來(lái)，逐步完善和細(xì)化其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估內(nèi)容。最終形成以《食品安全法》為支撐，其他法律法規(guī)相匹配的多層次、系統(tǒng)化的結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、操作性強(qiáng)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估法律體系。

此外，也要根據(jù)新《食品安全法》的規(guī)定，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果在風(fēng)險(xiǎn)決策中的應(yīng)用轉(zhuǎn)化。

其次，科學(xué)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)體系。

為了促進(jìn)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作開展，應(yīng)提升其機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)進(jìn)行修改和完善，確保增強(qiáng)其機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和其工作的有效性。日本設(shè)立的食品安全委員會(huì)，直屬于內(nèi)閣領(lǐng)導(dǎo);歐盟的食品安全局，獨(dú)立于歐盟的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。這些都充分保障了食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，值得借鑒和參考。

在具體體系設(shè)計(jì)中，應(yīng)按照充分發(fā)揮社會(huì)資源、積極發(fā)揮不同行業(yè)專家優(yōu)勢(shì)的原則，進(jìn)一步拓展評(píng)估專家委員會(huì)發(fā)揮作用的機(jī)制，明確社會(huì)機(jī)構(gòu)承擔(dān)或參與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的條件和要求，明確風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)與評(píng)估專家委員會(huì)的工作關(guān)系。

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)的人員組成應(yīng)具有深厚的專業(yè)應(yīng)用性和廣泛的社會(huì)代表性，特別應(yīng)包括與食品相關(guān)方面的專家、學(xué)者，還應(yīng)吸納獨(dú)立的研究機(jī)構(gòu)、咨詢單位和其他社會(huì)力量參與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，把評(píng)估結(jié)果作為食品安全監(jiān)管決策和制定食品安全標(biāo)準(zhǔn)的最重要、最直接科學(xué)依據(jù)，以保障風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的客觀性和公正性。

此外，各地也要積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)卣桶l(fā)改、財(cái)政部門的支持，增加工作經(jīng)費(fèi)，配備專業(yè)人員，加強(qiáng)人才培養(yǎng)和貯備。要邊工作邊發(fā)展，通過參與國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，不斷提高開展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的水平和能力。國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心要加強(qiáng)對(duì)地方風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的指導(dǎo)、培訓(xùn)和考核。通過考核，達(dá)到相應(yīng)條件和能力的地方疾控機(jī)構(gòu)，可接受國(guó)家委托，承擔(dān)國(guó)家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估項(xiàng)目、新食品原料安全性評(píng)估等具體工作。

再次，健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息公開制度，推進(jìn)社會(huì)共治。

按照風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估公開透明的原則，結(jié)合政府政務(wù)公開要求，進(jìn)一步健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的信息公開制度，形成有利于實(shí)現(xiàn)客觀、公正和透明風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的制度環(huán)境，進(jìn)一步推進(jìn)社會(huì)共治。

同時(shí)應(yīng)不斷擴(kuò)展信息公開渠道：可定期召開會(huì)議，邀請(qǐng)相關(guān)利益方或公眾參與，與公眾進(jìn)行互動(dòng)，了解公眾所需，增強(qiáng)公眾對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估決策的認(rèn)同度;積極利用傳播媒體，定期召開新聞發(fā)布會(huì)，公布相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)信息和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果;利用網(wǎng)絡(luò)和咨詢論壇等最大限度與社會(huì)公眾交流，滿足其參與權(quán)和知情權(quán)，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作應(yīng)深入基層社區(qū)，最大限度保護(hù)公眾權(quán)益。

此外，應(yīng)創(chuàng)新立體多維的食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息公開制度。隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)新媒體拓展了信息傳播的空間和維度，成為信息傳播的重要渠道和思想交鋒的主戰(zhàn)場(chǎng)。監(jiān)管部門要充分認(rèn)識(shí)新媒體傳播信息的重要作用，在利用好傳統(tǒng)媒介的同時(shí)，創(chuàng)新食品安全風(fēng)險(xiǎn)信息公開制度，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)、微信、微博、手機(jī)新媒體等新媒體的傳播優(yōu)勢(shì)。

最后，明確專家隊(duì)伍的法律責(zé)任。

在不能排除專家不會(huì)受到權(quán)力、利益影響的情況下，有必要為專家設(shè)置責(zé)任條款。同時(shí)，專家應(yīng)當(dāng)履行較為嚴(yán)格和全面的利益聲明和回避責(zé)任。法律授予專家權(quán)利，他們?cè)趯?shí)施風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)也應(yīng)履行相應(yīng)義務(wù)。

專家義務(wù)可分為注意義務(wù)和忠實(shí)義務(wù)。注意義務(wù)要求專家在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估過程中謹(jǐn)慎履行職責(zé)，避免過失;忠實(shí)義務(wù)要求專家勤勉履行職責(zé)，謹(jǐn)遵職業(yè)操守。在專家違反注意義務(wù)時(shí)，僅當(dāng)存有重大過失或瑕疵才可要求其承擔(dān)民事責(zé)任，一般過失應(yīng)免責(zé)。專家違反忠實(shí)義務(wù)時(shí)，其法律責(zé)任應(yīng)嚴(yán)厲執(zhí)行，只有專家嚴(yán)格恪守職業(yè)道德規(guī)范，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量才能有效保障。