監管不能成為創新“攔路虎”

經濟學家和決策者總是贊美創新。創新就像一場免費午餐：促進經濟增長，提高收入，創造就業崗位，為社會的改革和發展提供新的可能。然而，隨著創新的不斷涌現，監管跟不上的問題日益突顯，甚至成為創新的“攔路虎”。

美國進步政策研究所在最近發布的報告《在規則限制的世界創新——監管改善如何激發增長》中認為，在當前這個創新時代，監管應跟上創新的節奏，一方面要更新監管理念，在保護消費者與保護創新之間找到“中間道路”，進行“謙遜監管”;另一方面，要創新技術手段，以大數據為基礎實現精準監管。

監管水平滯后阻礙創新發展

美國進步政策研究所認為，近年來美國生產力下降趨勢明顯。2015年二季度，美國非農生產力年率環比增長1.3%，而十年前這一數據是3%。這其中1個百分點的下降應歸于全要素生產率的下降。作為創新的重要指標，全要素生產率下降意味著盡管信息技術在不斷發展，創新對經濟的效用還相對較弱。因此，這是一個亟需創新的時代。

但有創新，就必須有監管，這兩者似乎是一對“冤家”。創新（特別是破壞性創新）本身帶著不可預測性，會帶來變化及創造新產品、新市場。相反，監管的基礎是規則和可預測性。監管機構先識別已有的市場缺陷，然后再發布相應的監管規則來修正缺陷，保障消費者和社會的利益。當市場變化緩慢且有預測性時，這種監管方式十分直接有效。可當創新使得市場快速變化時，監管就很難跟上，要么成為創新的“攔路虎”，要么就是為創新紕漏“背黑鍋”。

2008年金融危機就是監管跟不上創新的結果。當時，金融衍生品過度創新，造成金融泡沫，而監管又不到位，由此引發了金融危機。

當前，隨著信息技術的發展，創新空間越來越大，不斷侵蝕著監管的邊界。例如，無人機對商業飛機的干擾、網絡發展對個人數據的威脅，等等。

在這種情況下，監管者容易采取嚴厲的監管措施，即使這種監管將使創新與增長速度放緩，甚至壓制創新。美國聯邦政府就有這種趨勢。從2000年到2015年美國聯邦貿易委員會與美國食品藥品管理局等消費者保護相關的全職監管人員增加了30%，證監會等金融監管部門全職人員增加了24%，而同一時期私營部門雇員僅增長了5%。

歐洲也吃過監管過嚴的虧。數字經濟同時在歐美起步，如今美國發展得如火如荼，在通訊、寬帶、內容分發等方面有很多創新和投資，而歐洲卻在這方面嚴重落后。究其根源，美國在1996年的通訊法案中，將網絡區別對待，寬松的監管環境使其寬帶的滲透率更快、數據生態系統發展得更大。

監管需要革新理念和手段

監管過嚴雖在一定程度上保護了消費者利益，但卻可能對創新驅動的生產力造成打擊。美國進步政策研究所認為，在監管過嚴與監管缺位之間，監管者必須找到“中間道路”，既不損害消費者利益，又不阻擋創新。

美國聯邦貿易委員會委員莫琳·奧爾豪森提出了一種新的監管理念，稱作“謙遜監管”。她認為，為了鼓勵創新，監管者在保護消費者的時候，應該有謙遜和開放的心態，而不是裝得好像能預見未來的情況一樣，預先制定監管規則。

在她看來，“謙遜監管”的核心是在損害已經被證實的情況下，啟動保護消費者程序，而不是預先制定監管規則，避免潛在損害的發生。這一理念的提出，基于沒人能夠預知創新在未來的發展及其積極/消極后果，但對于已知的損害絕不姑息。

奧爾豪森認為，在損害還未發生之前預先監管的理念，并沒有很好地利用監管者的資源。而且，預先監管可能阻礙有利于消費者創新的發展，最終反而會損害消費者的利益，違背了監管機構的初心。

而“謙遜監管”則不同，它要求監管者認識到每一行業都是不一樣的，每個行業的不同部門之間也千差萬別，不可能一條監管規則“放之四海而皆準”。監管者的監管工具箱里應該有靈活、透明、增量的規則制定工具。

優步就是一個可以應用“謙遜監管”的例子。奧爾豪森說，優步作為汽車共乘領域的主要新玩家，挑戰了長期以來主導該市場的出租車公司的地位。優步與出租車公司的一大不同在于，它運用數據來動態確定收費以及評價司機和乘客。這樣的數據驅動型運營方式可能引發隱私及競爭問題。然而，在消費者已經接受優步這種便利的出行方式的情況下，監管者要做的不是出臺行政規定限制優步，而是將優步所帶來的數據泄露風險提示給消費者，讓消費者來做最終判斷。在發現優步違反消費者隱私相關法律或存在損害消費者的行為時，美國聯邦貿易委員會再介入，以糾正市場產生的缺陷。

美國進步政策研究所認為，除了監管理念的革新，監管手段也應與時俱進。隨著產品和市場的創新發展，監管的技術手段也應跟上。21世紀的監管核心是數據，監管者應熱情擁抱大數據，利用科技手段更好地監測現實世界的情況，從而實現精準監管。

大眾汽車的“尾氣門”事件即是一例。軟件令大眾汽車運行得更好，也令大眾汽車多年來通過造假躲過尾氣排放檢測系統。大眾能夠逃過監管，與監管手段落后不無關系。監管者規定，汽車尾氣污染的檢測必須在某些固定的檢測設施下進行。如果現在更新監管手段，把汽車尾氣排放的檢測放到公路上，利用光學傳感器測量汽車的尾氣排放并與其行駛證掛鉤，那這一方法就可以檢測汽車在真實世界中的尾氣排放數量，降低廠商欺騙監管者的能力，而且能為以后更好地治理污染提供更多信息參考。

此外，美國進步政策研究所還建議，美國應專門成立一個改善監管的獨立機構，這一機構應該放在國會的架構之下，其作用是作為監管系統的“裁判”，對監管機構實施監管，督促監管機構改善或廢除不合適的監管規則，以便讓創新更好地發揮促進生產力增長的作用。