政府主導公益創投的探索之路

我國政府參與公益創投2009年始于上海，深圳、東莞等地的實踐亦起步較早。近年來隨著社會建設的加速，政府對公益創投的重視日益加強，杭州、蘇州、無錫、昆山、廣州等地亦紛紛跟進，公益創投開始在國內“遍地開花”。

然而，在對待公益創投這個新生事物方面，地方政府的認知和操作還存在許多誤區，突出體現在資金來源、運作模式、投資工具和評估手段等方面，常常與政府專項資助和購買服務混同，不僅沒有合理使用公共資源，也限制了公益創投的作用效果。

政府是公益創投主導力量

目前，我國公益創投的主要參與者有政府、企業、非營利組織、基金會、風投機構等。相比其他主體，地方政府在公益創投事業中扮演了重要的角色，并成為當前開展公益創投的主導力量。

自從2009年上海市率先開展公益創投活動以來，公益創投在我國迅速興起，在橫向上呈現由沿海城市逐漸向內陸地區延伸，在縱向上呈現由省市向區縣層級延伸的雙重特征。不同地方政府的公益創投活動形式差別較大。

從發起方式上看，政府發起公益創投的方式分為單獨部門發起、多部門發起和政府聯合外部組織三種。單獨發起的主要部門有民政局、慈善會和共青團等，其中尤其以民政部門為主要發起方，在多部門發起中民政部門也常常作為主導部門。此外，政府還聯合外部組織發起設立公益創投，如廣東省政府開展的“集思公益 幸福廣東 支持婦女計劃”公益創投活動就聯合了香港李嘉誠基金會共同出資。

在實際運行中，政府發起的公益創投的運行模式包括獨立運作和委托運作兩大類。

獨立運作是指為了打造服務社會組織的公共平臺，培育社會需要的社會組織，政府發起公益創投大賽，并由政府主辦方或組織專家進行項目評審，然后根據評審結果對優秀的公益項目進行資助，最后再由政府組織專人進行評估的模式。

獨立運作模式包括三種情況：第一種是政府獨立運作，比如九江市公益創投就由江西省社會組織公益創投領導小組辦公室組織人員進行評審，省公益創投領導小組審定、省民政廳同意后才可以立項，再由政府組織專門人員進行驗收；第二種是政府將活動交給某一政府部門或者官辦NGO承辦，如靖江市公益創投就由居委會承辦，河南省公益創投通過河南省慈善總會承辦；第三種是政府專門注冊一家社會組織用于承接公益創投服務，如佛山市順德區專門成立了法定機構順德社會創新中心。由于后兩種方式依然屬于體制內循環，可以將其歸類為獨立運作模式。

而委托運作一般是指政府提供公益創投資金，委托第三方（社會組織）提供專業的人員和服務進行評審、監督和評估的模式，比如蘇州的公益創投活動由蘇州恩派公益組織發展中心承辦，廣州的公益創投活動交給廣州市創意經濟促進會承辦。委托運作模式是市級以上政府最普遍采用的公益創投操作模式。

在執行層面，政府發起的公益創投包括“項目征集、項目評審、報請審批、簽訂合同、項目實施”等五個環節。項目征集階段包括項目申請和項目初篩；項目評審包括專家評審、社會公示、民政局審批等，專家評審一般由相關專業人士、慈善公益專家、社區代表、有影響力的社會人士等構成；獲選項目實施階段需接受承辦方的監測、評估和能力建設培訓等；項目總結包括十佳項目評選、項目交流展示、項目案例梳理等。

通過審批的項目一般會獲得財務支持和非財務支持。在財務支持方面，基本都是以資助形式進行支持，一般而言，資助額度比較小，在幾萬元以內，個別城市上限可以達到30萬（廣州），資助資金分前期、中期和后期支付，并設置相應評估機制。在非財務支持方面，通常是以能力建設和培訓為主，包括項目設計、項目運作、團隊建設、財務管理、督導評估、宣傳推廣等。

創投與購買服務剪不斷理還亂

目前，政府參與的公益創投在某種程度上與公益創投本質發生了偏離，在一定意義上又回到了政府購買服務的思路上去（上海等地甚至規定，享受了公益創投的組織不能再獲得政府購買服務），這不僅造成了公共支出的浪費，并且沒有充分發揮出公益創投在培育社會組織方面的作用。

這一現象導致的結果是，政府行政主導的痕跡依然過強，突出表現在公益創投的社會參與度不夠。首先，各地公益創投基本以政府公共支出投入為主；其次，多數地方政府的公益創投活動主要專注于公益服務項目的業務達成，這與公益創投關注組織長期發展的出發點也相去甚遠；最后，在政府委托過程中普遍存在著“非競爭性購買”，也就是指定某一家社會組織來承接公益創投活動，這種做法帶來了很大的尋租空間，容易引發腐敗，同時，也阻礙了更優秀的公益創投組織的進入。

與此同時，政府發起的公益創投的資金主要來源于各級民政部門的福利彩票公益金，由于《福利彩票公益金使用辦法》限定了資金使用領域為“扶老、助殘、救孤、濟困”等，導致大多數在支持對象方面上受到嚴格的限制。受福彩基金結算的周期影響，多數公益創投活動的實施周期較為固定，一般為半年或1年，難以發揮長效支持的作用。

另外，由政府發起的公益創投活動還面臨著一大難題，那就是如何將商業上的量化評價方法應用到非營利組織的社會影響之上。目前開展的公益創投大多是對項目資金的使用過程進行審計和監督，少數開展社會影響評估的地方在評估工具選擇上缺乏統一的標準，難以提供用于比較的量化績效評估結果，而如果不能嚴格地界定公益創投所帶來的社會影響和運行效率，這一領域就很難獲得資本的垂青。

公益創投應該結合多種投資工具，例如資助、貸款、股權、債券等，并且伴隨著清晰完善的退出計劃，但多數地方政府發起的公益創投活動普遍采取無償的現金資助方式，缺乏對其他社會投資工具的使用，更沒有建立起相應的退出機制，部分城市只是針對中期考核出現問題或者無法完成預期目標的組織停止撥付剩余資金或者追回已經撥入的資助。

積極探索金融服務體系創新

針對目前政府參與的公益創投面臨的制約，可以從政策和立法規范、發展服務性組織以及探索社會金融體系創新等方面進行破題。

在政策和立法層面，建議民政部通過起草《公益創投項目管理指導性意見》和《關于規范地方開展公益創投和公益招投標活動的通知》，對各級政府開展的公益創投活動予以肯定，并鼓勵更多的地方政府開展公益創投活動，培育社會組織發展。與此同時，通過規范項目操作模式和管理流程，可以約束公益創投的無序性，杜絕可能產生的尋租。這種政策支持對公益創投迅速成長、吸引媒體關注、建立公眾認知都至關重要。此外，建議結合正在修訂的社會組織三大條例，進一步明晰社會組織的法人財產權，允許民辦非企業單位通過面向特定對象進行貸款、股權交易或發行債券等多種渠道籌集資金，并依據財務表現向債權人支付低額利息，從而為社會組織獲得公益創投支持提供合法性空間。

通過研究歐美國家公益創投的發展歷程可以得知，歐美國家公益創投的發展得益于大量服務或經紀組織（支持性組織）的大力支持，他們為社會組織提供培訓和籌資機會，積極游說政府，開展研究，吸引媒體報道，并撰寫相關文件和報告。

近年來，我國也出現了許多支持性公益組織，比如英國使館文化教育處的社會企業家技能培訓項目、恩派公益組織孵化器等，還有其他一些企業性質的包括心創益、浩盈創投、社會資源研究所、深德咨詢、瑞森德企業社會責任機構、深圳創新企業社會責任促進中心等。

但距離龐大的社會組織群體的多元化需求來說還遠遠不夠。政府可以考慮通過三個方面發展服務或經紀社會組織：一是在現在的行業協會商會類、公益慈善類、科技類和城鄉社區服務類放開登記之外，適當延伸到面向支持性社會組織的放開登記；二是在現有的政府支持社會力量服務中專門劃出服務或經紀組織一類，以促進這些公益創投機構的發展；三是聯合財稅部門積極為服務和支持性組織提供稅收優惠等形式的支持。

目前，社會組織通常通過捐贈、政府專項資助和購買服務等方式啟動和運轉，下一步還可以通過一系列的融資方案獲取投資資金。政府在參與公益創投的同時，鼓勵社會各界通過貸款、股權、準股權等多種方式為社會組織提供金融支持，并積極主動開展同這些組織的合作。

與此同時，可以進一步探索和學習歐美國家的先進融資經驗，比如英國目前已經試點成功的社會影響債券和社會證劵交易所等，為社會投資者與社會組織牽線搭橋。