論中小學校長在依法治校中的角色定位

【摘 要】依法治校過程中，中小校長所擔任的多重角色之間經常相互重疊又相互交叉，經歷著角色之間的頻繁轉換，其角色定位經常出現偏差。中小學校長在依法治校中的角色應當是多元化、多層次的，其基本角色是守法者角色、核心角色是領導者角色、主要角色是協調者角色和執行者角色。

中小學校長；依法治校；角色定位

【關 鍵 詞】中圖分類號：G47 文獻標識碼：A 文章編號：1005-5843（2015）06-0076-03

因主體和對象的不同，可以對依法治校有不同層面的理解。從國家機關以學校為對象進行管理的角度而言，主要是指各級政府及教育主管部門，還包括其他行政機關對學校各項具體事務的依法管理；從學校管理者的角度來說，是以學校的各項內部事務為對象，依法管理學校。①由于我國中小學實行的是校長負責制，校長在依法治校中發揮著極為重要的作用，并且中小學校長在不同層面擔任的角色是不同的。從依法治校的具體實踐來看，中小學校長職能缺位或者錯位的現象時有發生，違法亂紀的事件更是頻繁的見諸報端，因此明確中小學校長在依法治校中的角色定位就顯得尤為重要。

一、中小學校長在依法治校中角色定位的意義

在推進依法治校時，很多中小學是流于形式，并沒有真正將依法治校落實到具體的工作中，教師和校長的“丑聞”更是頻繁地成為群眾恥笑的焦點。當然，學界對依法治校執行失真的原因研究已有很多，而校長是其中的一個重要影響因子。我國中小學實行的是校長負責制，校長是推進依法治校的第一責任人，如何定位中小學校長在依法治校中的角色對于推進依法治校至關重要。

（一）規范中小學校長在依法治校中的辦學行為

我國中小學管理實行的是校長負責制。校長是學校內部的最高領導者，其個人行為偏好、法制觀念、管理能力等對于推進依法治校都具有非常重大的影響。而在具體的政策執行中，部分學校的校長行為卻沒有得到有效的監管，學校的規章制度完全依照其個人意志和偏好制訂，嚴重違背了依法治校的原則和要求。②更為嚴重的是部分校長的法制觀念淡薄，無視法律法規，出現了一些違法亂紀的惡劣行為，產生了極為惡劣的社會影響，如海南萬寧校長帶學生開房事件、安徽潛山校長性侵事件等。在國家高呼依法治校的同時，校長的一系列違法行為卻是頻繁的見諸報端，引起了社會輿論的一片嘩然，“校長”曾經的光榮和權威被無情踐踏，其中的重要原因之一就是中小學校長的角色定位不清，這主要包括兩個層面，一是政府及教育行政部門對中小校長的定位不清，校長權力得不到有效監管；二是中小學校長對于自身的定位不清，角色認知模糊。

（二）劃分中小學校長在依法治校中的職責權限

依法治校是一項復雜的系統工程，參與依法治校的主體繁多且復雜，明確中小校長在依法治校中的角色定位有利于劃分中小學校長在依法治校中的職責權限。中小學校長處于多重關系的交織之中，這里面主要包括校長與政府及教育行政部門的關系、校長與學校其他領導的關系、校長與教職工的關系、校長與學生的關系、校長與學生家長的關系等。在推進依法治校時，怎樣界定校長在這種多重關系中的職責權限與校長在不同層面所扮演的角色密切相關。當校長作為一個普通公民時，所要做的就是遵守國家法律法規，做一名合格的公民；當校長作為一名人民教師時，不僅要遵守國家的法律法規，還要遵守校規校紀和教師職業道德規范；當校長作為學校領導者時，除了需要達到普通教師所要做到的要求，還要對學校的依法治校負責，管理和監督學校其他人員嚴格按照依法治校的要求規范自身行為。中小學校長在依法治校中的角色與其職責權限應當是對應的。因此說合理地定位中小學校長在依法治校中的角色有利于劃分其職責權限。

（三）評估中小學校長在依法治校中的工作績效

依法治校已經被寫入了我國的教育法中，全國各地的中小學也都在開展依法治校的活動，但怎樣評估中小學校長在依法治校中的工作業績卻是一個難以解決的問題。上文已經提到參與依法治校的主體繁多且復雜，中小學校長處于多重關系的交織之中，簡單地對其工作業績進行定性或者定量都是不科學的。明確地定位中小學校長在依法治校的角色，然后以其角色作為評估維度，分別就每一個角色進行具體的考核，這樣就避免了評估中小學校長在依法治校中的工作業績時層次不清、指標指向不明的現象。現階段，很多中小學校長在推進依法治校時都是流于形式，其原因之一在于尚未建立一套健全的考核中小學校長依法治校工作業績的機制，而明確中小校長在依法治校中的角色定位，依據其角色的完成程度來對其工作業績進行考核，就為建立這樣一套健全的考核中小學校長依法治校的工作業績的機制提供了選擇路徑。

二、中小學校長在依法治校中的角色定位的偏差

明確中小學校長在依法治校中的角色定位對于推進依法治校具有重要的意義，但中小學校長的應然角色和實然角色常常不統一，這種實然的定位偏差在具體實踐中主要表現為以下三種：

（一）普通的守法者

普通的守法者是指中小學校長在推進依法治校中將自己定位為普通的守法公民。但校長不同于普通的公民，僅僅守法是不夠的，校長職務的特殊性決定了校長不能是簡單的守法者。我國中小學實行的校長負責制，校長要對依法治校負責。很多中小學校長在推進依法治校的過程中認為自己只要嚴格遵守國家法律法規就夠了，認為自己遵守國家法律法規就是依法治校，這其實是校長對于自身在依法治校中角色定位的一種偏差，它并沒有認識到校長身份的多重性和特殊性。

（二）忠實的執行者

忠實的執行者是指中小學校長在推進依法治校中嚴格的遵守國家法律法規，忠實地執行政府及上級教育行政部門的規定。但在依法治校中，由于這種校長對上級的依耐性過高，沒有發揮自身的積極性和主動性，常常出現校長不作為的現象。我國中小學長期處于一種外控的管理模式之下，校長習慣于做忠實的執行者，對上級領導唯唯諾諾，校長負責制實際上成為了對上級領導負責制。③很多中小學校長選擇做忠實的執行者還有另外一個重要原因：中小學的自主辦學權利有限，創新和改革會承擔很大的風險，選擇不作為是一種相對安全的上升途徑。但是作為中小學校長必須要認識到：校長是學校內部管理的最高領導者，不僅要對外負責，還要對內負責，依法治校要從學校自身的實際情況出發，以更加積極、主動和負責的態度投入到依法治校的進程之中。

（三）獨裁的領導者

獨裁的領導者是指中小學校長在推進依法治校中完全忽視教職工的民主權利，憑借個人的偏好管理學校內部事務，將個人權利凌駕于學校其他人員之上。在依法治校中，這種校長往往不注重聽取他人的意見建議，會嚴重打消教職工和學生參與依法治校的積極性和主動性，其個人容易出現違法亂紀的行為。④之所以會出現這種獨裁的領導者的根本原因，其實也在于校長負責制。校長負責制下，校長是學校內部管理的最高領導者，其權利并沒有受到學校其他的人員的束縛，而且外部對于校長行使權力的監管也是有心無力，這就導致校長的權利過大，但卻沒有有效的監管方式。另外，這種獨裁的領導方式還有一個弊端：校長的個人能力和精力都是有限的，但其又不聽取他人建議，這就導致依法治校過程中出現決策失誤的概率大大增加。依法治校不是校長一個人的事情，需要教師、學生、學生家長及教育行政部門等多方的共同協商和努力，“獨裁的領導行為是對依法治校權利的過度占有”，⑤是不利于依法治校地順利實現的。

三、中小學校長在依法治校中角色定位的選擇

中小學校長身份的多重性和特殊性，決定了其在依法治校中的角色也應當是多元化、多層次的。依法治校過程中校長所擔任的多重角色之間經常相互重疊又相互交叉，經歷著角色之間的頻繁轉換，而且各種角色之間存在著對立和沖突，如果校長對自己的角色定位不準，便會發生角色沖突，阻礙依法治校的正常推進。⑥因此，在定位其角色時應當具體而全面。

（一）中小學校長的基本角色——守法者

守法者是中小學校長的基本角色。首先，拋開中小學校長的具體職務來說，校長也是一個普通公民，也要像普通公民一樣遵守國家法律法規，履行自身的義務與職責。其次，校長具有教師身份，要像普通教師一樣遵守學校的相關管理規定，為人師表、敬業奉獻，履行作為教師的職業道德規范。第三，校長作為學校的管理者，在管理學校的過程中應當嚴格按照法律法規的要求行使自身權利，履行自身義務，不得出現越權或者權力尋租的行為。遵紀守法是對中小學校長在依法治校中的最低要求，也是最基本的要求，但是中小學校長在依法治校的過程中的角色不能僅僅定位為守法者。

（二）中小學校長的核心角色——領導者

談到中小學校長在依法治校中的核心角色，就必須要講到我國中小學的校長負責制。雖然學界對于到底什么是校長負責制還存在很多爭論，但是校長在學校管理中的核心角色是毋庸置疑的。依法治校的推進其實也是學校管理一個組成部分，中小學校長在依法治校中的核心角色應當是領導者角色。作為中小學校長，校長僅僅做一個合格的守法公民是不夠的，其身份的特殊性決定了其必須對教職工、學生、學校及上級領導部門負責，主動肩負起依法治校的任務。

校長與普通公民最大的區別在于校長是學校的管理者，并且是中小學內部最高的管理者，在推進依法治校時，校長作為學校內部最高的管理者必須擔當起領導者的角色。2012年11月國家教育部為進一步推動《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的實施，大力推進依法治校，建設現代學校制度，制定了《全面推進依法治校實施綱要》。該綱要明確提出了全面推進依法治校的總體要求，建立公正合法、系統完善的制度與程序等。但是到底該怎樣建立公正合法、系統完善的制度和程序，這個問題的解決實際上就落到了學校的層面。學校應該怎樣改革？改革的力度到底該怎樣把握？校長其實是起著關鍵的領導作用。校長的法治意識、依法治校能力等都會對整個學校依法治校的進程產生決定性的影響，推動依法治校既是中小學校長的權利，也是其義務。

（三）中小學校長的主要角色——協調者與執行者

雖然中小學實行的是校長負責制，但并不是說所有的事情都是由校長去做，在依法治校過程中，政府及教育行政部門、教職工、學生和學生家長等都是參與依法治校的主體，校長在處理這些參與主體之間的關系以及校長自身與這些參與主體之間的關系時，還需要充當兩個重要的角色：協調者和執行者。

當各參與主體之間發生沖突時，就需要校長發揮其協調者的功能，調和各主體之間存在的矛盾。上文已經提到依法治校是一項復雜的系統工程，在開展這項工程時必然會牽動到多方利益。如果利益主體之間的矛盾得不到合理有效的解決，勢必會給依法治校地推進帶來重重障礙。⑦協調就是正確處理組織內外各種關系，為組織正常運轉創造良好的條件和環境，促進組織目標的實現。中小學校長的協調者角色主要體現在學校外部關系和內部關系方面。在外部關系方面，校長作為學校的代表，要處理好學校與政府和教育行政部門的關系以及學校與社會和學生家長之間的關系；在內部關系方面，校長要處理好學校領導之間、教師之間、教師與學生之間、學生與學生之間的關系等。協調是一門高超的管理藝術，在依法治校中中小學校長只有充分地掌握了這門藝術，依法治校的推進才能順利開展下去。

中小學校長的執行者角色也主要表現在兩個方面：一方面，校長要負責具體落實政府及教育行政部門依法治校的要求。其實落實依法治校是一個艱難的過程，中小學校長不能只是一個被動的執行者，被動地執行上級教育行政部門的要求，這樣容易導致依法治校工作的形式化，而沒有具體的實質性內容。在依法治校時，中小學校長需要充分發揮自身的積極性和創造性，做一個主動的執行者，把依法治校的指導思想和精神內涵貫徹落實到每一項工作中。另一方面，當各主體間的意見建議經過民主協商達成一致時，校長就需要發揮其執行者角色，將達成的合理意見建議嚴格的執行下去，保證其得到具體實施。依法治校需要發揮學校所有人員的集體智慧，在學校內部，校長不應當總是充當著領導者的角色，因為校長并不是對所有的工作都很擅長。當面對自己并不擅長的工作時，校長應當將權力下放給更有能力的管理者，此時校長只需要做個嚴格的執行者就好。

注釋：

①王景斌，唐吉庚.依法治校論要[J].東北師范大學學報（哲學社會科學版），2000（2）：1-2.

②王玨琳.校長角色定位的誤區與糾偏[J].湖南教育，2010（5）：40.

③鮑成中.法治視域下的校長權力規約[J].教學與管理，2011（8）：20-22.

④郭恩平.校長權力的有效監督和制衡[J].中小學管理，2005（3）：56.

⑤鮑成中.校長負責制與校長權力規約[J].中國教育學刊，2010（5）：62.

⑥田賢鵬，陳恩倫.后標準化時代義務教育學校發展方式的轉變，2014（8）：19.

⑦嚴慈順.中小學校長角色沖突研究[D].湖北：華中師范大學，2006：13.