我國政府公共產(chǎn)品供給存在的問題、原因及對策分析

[摘要]目前我國政府公共產(chǎn)品供給存在供給主體單一、供給總量不足、供給結構失衡等問題，完善政府公共產(chǎn)品的供給在當前全面建成小康社會的進程中具有深刻意義。本文擬從當前我國政府公共產(chǎn)品供給存在的問題入手，通過分析產(chǎn)生這些問題的原因，從公共產(chǎn)品供給主體、政府財政支持力度、城鄉(xiāng)基本公共服務均等化以及需求表述機制等方面對我國政府公共產(chǎn)品供給提出一些建議，以期為完善我國政府公共產(chǎn)品的供給帶來一些幫助。

[關鍵詞]政府；公共產(chǎn)品供給；問題；原因；對策

2012年11月，黨的十八大報告提出，要“建設職能科學，結構優(yōu)化，廉潔高效，人民滿意的服務型政府。”由此，我國服務型政府建設正式提上議程。服務型政府，顧名思義，就是要以公共服務為主要職能，為經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效公共產(chǎn)品的政府。①因此，如何更好地解決我國政府公共產(chǎn)品供給存在的問題，是建設小康社會和服務型政府面臨的重要問題之一。

一、我國政府公共產(chǎn)品供給存在的問題

近年來，我國政府公共產(chǎn)品供給能力不斷提高，公共產(chǎn)品供給水平和質(zhì)量也已經(jīng)達到下中等收入國家行列，但離我們2020年要達到的小康社會即中等收入國家的要求還相距甚遠。目前，我國政府公共產(chǎn)品供給主要存在以下問題。

1.公共產(chǎn)品供給主體略顯單一。政府供給公共產(chǎn)品，并不代表政府直接生產(chǎn)公共產(chǎn)品。在我國的傳統(tǒng)公共產(chǎn)品供給模式中，政府同時扮演了公共產(chǎn)品的唯一提供者和生產(chǎn)者的角色。雖然經(jīng)過幾十年的改革，也出現(xiàn)了政府和市場合作供給、政府和非盈利性公共組織合作供給等模式，但是政府單一主體的供給還是沒有徹底從我國公共產(chǎn)品供給的視野中消失。政府壟斷供給公共產(chǎn)品已遠遠不能滿足我國現(xiàn)行社會發(fā)展所帶來的公眾多元化的需求，它的弊端也日益暴露。另外，對于非盈利性公共組織的激勵與引導不足，缺乏完善的法律規(guī)范和準入機制，也嚴重限制了非盈利性公共組織在公共產(chǎn)品供給方面的貢獻。

2.公共產(chǎn)品供給總量仍然不足。我國是一個地大物博并且人口眾多的發(fā)展中國家。偉大的改革開放總設計師鄧小平曾經(jīng)說過：“我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段?！背跫夒A段的國情決定了我國經(jīng)濟社會發(fā)展水平仍舊停留在下中等國家的行列，而這必然導致政府公共產(chǎn)品的供給總量不足。2013年，國家財政國防支出7410.62億元，科學技術支出5084.30億元，教育支出22001.76億元，文化體育事業(yè)支出2544.39億元，醫(yī)療衛(wèi)生支出8279.90億元，社會保障和就業(yè)支出14490.54億元，②相比2012年皆有所增加，但是13億多人口的現(xiàn)實情況也決定了公共產(chǎn)品供給的人均占比和上中等收入國家相比依然有很大的差距。我國公共產(chǎn)品供給的不足也同樣影響著公眾的勞動積極性，進而阻礙國家宏觀經(jīng)濟的發(fā)展。

3.公共產(chǎn)品供給結構明顯失衡。供給結構失衡體現(xiàn)在兩個方面，第一是城鄉(xiāng)與區(qū)域供給結構的失衡，表現(xiàn)為我國政府公共產(chǎn)品供給傾向于城鎮(zhèn)和中東部發(fā)達地區(qū)，對于農(nóng)村和西部地區(qū)的公共產(chǎn)品供給投入嚴重不足。第二表現(xiàn)在公共產(chǎn)品供給種類的失衡上，很多時候政府供給的公共產(chǎn)品并不是公眾最需要的，政府官員可能為了自己的政績和績效評估而傾向于提供顯而易見的、容易提高政績并且能夠受到上級夸贊的公共產(chǎn)品，不去考慮公眾的切實需求，導致產(chǎn)生供需矛盾。這方面的例子很多，比如在一個縣城，基層政府更喜歡去修建體面的廣場或者劇院，而忽略去維護群眾經(jīng)常抱怨的那條一下雨就泥濘不堪的小巷子里的路面。

二、我國政府公共產(chǎn)品供給存在問題的原因

我國政府公共產(chǎn)品供給之所以存在以上問題是有深刻原因的，影響我國政府公共產(chǎn)品供給的因素有很多，但大體可以分為以下幾方面：

1.公共產(chǎn)品供給市場機制不完善。公共產(chǎn)品通常包括兩種類型，一種是涉及國家整體利益和國家安全的純公共產(chǎn)品，包括制度法律、國防等，需要由政府直接生產(chǎn)。還有一種是準公共產(chǎn)品，這種公共產(chǎn)品并不需要政府親力親為去提供，以市場或非政府組織生產(chǎn)的方式供給更為有效，包括以下幾種方式：政府購買、政府參股、政府資助、特許經(jīng)營、合約出租等③。市場或非政府組織生產(chǎn)有降低成本、提高效率、通過競爭實現(xiàn)資源有效配置、提高公共產(chǎn)品質(zhì)量和供給效率的優(yōu)勢。但是我國之前不管是對于純公共產(chǎn)品還是準公共產(chǎn)品均采取政府直接提供的方式，公共產(chǎn)品的供給沒有參與市場，導致公共產(chǎn)品供給效率低下。

2.政府對公共產(chǎn)品供給的財政支持力度不夠。政府對公共產(chǎn)品財政支出的多少明確反映出政府公共產(chǎn)品供給的支持力度。2007年，國家財政總支出為49781.35億元，2013年為140212.10億元，七年時間增長了2.8倍；而2007年國家財政一般性公共產(chǎn)品支出為8514.24億元，2013年為13755.13億元，七年時間只增長了1.6倍④。由此可見，政府公共產(chǎn)品供給的支出并沒有隨著我國經(jīng)濟水平的提高而成比例的增長，公共產(chǎn)品供給明顯滯后于整體經(jīng)濟增長水平。還有一組數(shù)據(jù)，2007年，據(jù)世界銀行統(tǒng)計，高收入國家公共養(yǎng)老金支出一般占GDP8%以上，公共醫(yī)療衛(wèi)生支出占GDP6.9%以上，公共教育支出占GDP5.1%以上，公共總支出占GDP35%以上，占財政支出的比例為70%以上，而我國2007年公共總支出只占財政支出的17%，2013年僅占財政支出的9.8%⑤，可以看出，我國政府對公共產(chǎn)品供給的支持力度有待提高。

3.城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結構的制約。1949年新中國成立以來，我國長期實行城鄉(xiāng)分割的二元發(fā)展模式，正是這種模式造成了城市和農(nóng)村不均衡的公共產(chǎn)品供給。據(jù)統(tǒng)計，2007年，5億城市人口享受著全國公共衛(wèi)生投入的60%以上，而8億農(nóng)村人口享受到的國家公共衛(wèi)生和醫(yī)療資源卻只有不到40%，城市人均醫(yī)療衛(wèi)生供給是農(nóng)村人均醫(yī)療衛(wèi)生供給的近兩倍。我國城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給模式不管從數(shù)量上還是質(zhì)量上，都顯示出對農(nóng)村極大的不公平。不僅如此，由于我國地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡，造成東中西部地區(qū)之間的公共產(chǎn)品供給也出現(xiàn)很大差異。2013年，甘肅省社會保障總支出346.77億元，廣東省社會保障總支出746.97億元⑥，是甘肅的兩倍多。

4.缺乏完善的公共產(chǎn)品偏好顯示機制。在私人產(chǎn)品領域，價格是人們偏好顯示的杠桿。而對于公共產(chǎn)品，由于搭便車心理的存在，公共產(chǎn)品供給者一般很難得到真實的公共產(chǎn)品需求曲線。而在我國，公共產(chǎn)品供給采取的通常都是自上而下的供給機制，在并沒有給予公眾選擇權利和表達途徑的情況下強制供給，導致供給與需求的脫節(jié)。作為決策者的政府官員也沒有了解公眾真實需求的激勵，因此提供給人們的公共產(chǎn)品往往并不是最符合公眾要求的，不僅浪費了大量金錢（來自于每一位公眾的稅收），而且使公眾對政府供給公共產(chǎn)品有了抵觸心理，寧愿去選擇私人產(chǎn)品，由此陷入公共產(chǎn)品供給減少的惡性循環(huán)中。

三、完善我國政府公共產(chǎn)品供給的對策分析

通過以上分析可以看出我國現(xiàn)階段公共產(chǎn)品供給還存在很多問題，但作為發(fā)展中國家公共產(chǎn)品的供給對社會、對人民又非常重要。根據(jù)我國現(xiàn)有國情，為改善我國政府公共產(chǎn)品供給存在的問題，現(xiàn)提出以下對策：

1.公共產(chǎn)品供給應政府主導，多主體共同發(fā)展。市場與非營利組織一定程度上可以參加公共產(chǎn)品供給，但是不可否認的是，只有政府才能發(fā)揮公共產(chǎn)品供給的主導作用。首先，應該以構建公共服務型政府為契機，加快我國政府職能轉(zhuǎn)變，合理地界定市場經(jīng)濟條件下的政府職能，加大公共產(chǎn)品供給力度，并且明確政府是承擔我國公共產(chǎn)品供給長遠規(guī)劃的首要責任者。其次，充分發(fā)揮市場機制的作用，積極調(diào)動民營企業(yè)參與公共產(chǎn)品供給的動力，加快公共產(chǎn)品市場化供給，根據(jù)公共產(chǎn)品的不同種類選擇合理的公共產(chǎn)品市場化供給方式。第三，政府應積極支持非營利組織發(fā)展，為全面提高社會福利水平科學規(guī)劃，引導非營利組織有序發(fā)展，形成政府與非營利組織之間積極的、建設性的合作關系。最后，建立公共產(chǎn)品多元供給的相關制度保障，推進法制建設和制度建設，規(guī)范政府行為和市場運作。⑦

2.持續(xù)加大公共產(chǎn)品供給的政府財政支持力度。“巧婦難為無米之炊”，解決公共產(chǎn)品供給的財政資金問題是關鍵。首先應該認識到政府公共產(chǎn)品供給的重要性和必要性，尤其要加強對公共教育事業(yè)和公共科技的投入，實現(xiàn)我國科教興國的偉大戰(zhàn)略目的；第二，我國需要加緊推行政治體制改革和經(jīng)濟體制改革，提升行政效率，減少行政人員的經(jīng)費開支和不必要的政府行政費用支出，提高公共產(chǎn)品供給占財政總支出的比重；第三，合理劃分中央政府和地方政府的財權和事權，明確純公共產(chǎn)品與準公共產(chǎn)品的不同生產(chǎn)方式，優(yōu)化公共產(chǎn)品的內(nèi)部供給結構，進一步提升公共產(chǎn)品的供給效率⑧。

3.廢除城鄉(xiāng)二元模式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。公共產(chǎn)品的二元供給制度是我國城鄉(xiāng)二元結構問題的基本表征之一。長期以來，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給嚴重不足， 對于農(nóng)村發(fā)展所需要的基礎設施、公益事業(yè)的供給嚴重缺位， 影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的潛力和農(nóng)民社會文化生活水平的提高。要徹底解決我國的城鄉(xiāng)二元結構問題， 必須轉(zhuǎn)變這種不合理的城鄉(xiāng)二元的公共產(chǎn)品供給制度，加大財政對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入力度，完善農(nóng)業(yè)基礎設施，提供給農(nóng)村更多的基礎教育，改善農(nóng)村公共衛(wèi)生水平，持續(xù)擴大新農(nóng)保的覆蓋范圍。而對于城市公共產(chǎn)品供給最重要的應該是調(diào)整公共產(chǎn)品不合理的供給結構。

4.完善需求表述機制，合理安排公共產(chǎn)品供給⑨。在歐美一些發(fā)達國家和我國的港澳臺地區(qū)，民意調(diào)查是政府決策的一個制度化依據(jù)，目前我們此類反映民意的調(diào)查系統(tǒng)尚不成熟。為完善需求表述機制，合理安排公共產(chǎn)品供給，我國應建立系統(tǒng)的民意調(diào)查體系，充分利用基層社區(qū)建立民意調(diào)查系統(tǒng)，對關系老百姓切身利益的住房、醫(yī)療、環(huán)保、就業(yè)等問題進行關注和調(diào)查，建立針對公眾意見的有效處理機制，成立社情民意調(diào)查領導小組，負責公布調(diào)查結果，并督促有關部門解決群眾反映的問題。政府與公眾之間可以建立多種的溝通方式來進一步把握公眾對公共產(chǎn)品的真實需求，如民眾呼吁、民眾投票、官員“微服私訪”、調(diào)研等等。

完善公共產(chǎn)品供給制度，建設人民滿意的服務型政府不是一朝一夕就可以完成的事情，但是我們有足夠的信心與耐心等待我們的政府實現(xiàn)“人民對美好生活的向往，就是我們的奮斗目標”這一偉大理想。

作者簡介

賈志婧，女，漢族，1991年生，甘肅平?jīng)鋈?，西北師范大學社會發(fā)展與公共管理學院研究生，研究方向公共政策分析，指導老師張潤君教授。

注釋

①李軍鵬.以建設服務型政府為核心，深化行政體制改革[Z].2015.

②中華人民共和國國家統(tǒng)計局.http：//www.stats.gov.cn/tjsj/[EB/OL].

③徐靖.我國城市公共產(chǎn)品的有效供給研究[D].上海社會科學院.2011.

④同②.

⑤同②.

⑥同②.

⑦席艷玲.中國公共產(chǎn)品有效供給研究[D].天津師范大學.2008.

⑧劉成奎.財政分權、民主、媒體意識與公共產(chǎn)品供給[M].武漢：武漢大學出版社，2011.

⑨李漢文.公共品需求研究[M].北京：中國財政經(jīng)濟出版社，2010.