用集權(quán)分權(quán)理論分析中央與地方關(guān)系的和諧化

【摘 要】黨的十八大以來，全面深化政治體制改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅期。如何妥善處理中央與地方關(guān)系也成了普遍關(guān)注的重要課題。而這個課題集中到一點就是集權(quán)與分權(quán)。通過對我國當(dāng)前中央與地方關(guān)系的現(xiàn)狀進(jìn)行了深入分析，并橫向?qū)Ρ攘宋鞣絿业闹醒肱c地方關(guān)系，在聯(lián)系我國基本國情的基礎(chǔ)上，通過借鑒西方國家的先進(jìn)經(jīng)驗，探索了我國中央和地方關(guān)系和諧發(fā)展的有效途徑。

【關(guān)鍵詞】中央；地方；改革；集權(quán)；分權(quán)

《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》指出：國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化取得重大進(jìn)展，各領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度體系基本形成。中央和地方關(guān)系作為國家制度建設(shè)的一個重要內(nèi)容，也是中國政治體制改革的一個重要方面。作為世界各國普遍關(guān)注的重要課題，集權(quán)與分權(quán)是中央與地方關(guān)系的集中體現(xiàn)，是任何政治體系中都存在的一對矛盾，是處理縱向政治秩序的基本手段[1]。只有通過探尋中央政府與地方政府發(fā)展的合理模式，把握中央與地方集權(quán)與分權(quán)的“度”，才能使其關(guān)系和諧化，從而確保適應(yīng)改革發(fā)展大局，為全面建成小康社會提供強有力的政治支撐。

一、中央集權(quán)與地方分權(quán)的一般均衡解

處理好中央集權(quán)與地方分權(quán)的關(guān)系，一直是政府經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的熱門課題。國內(nèi)專家學(xué)者認(rèn)為，達(dá)成地方分權(quán)與中央集權(quán)均衡，應(yīng)該由中央集權(quán)的邊際成本和邊際收益比以及地方分權(quán)向邊際成本和邊際收益比得出。當(dāng)中央集權(quán)的邊際收益等于邊際成本時，中央集權(quán)就實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)上的局部均衡；當(dāng)?shù)胤椒謾?quán)的邊際收益等于邊際成本時，地方分權(quán)就實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)上的局部均衡。而當(dāng)這兩者都達(dá)到局部均衡時，并且滿足兩者的邊際成本和邊際收益都相等時，就實現(xiàn)了中央集權(quán)與地方分權(quán)的一般均衡解[2]。這個一般均衡解表明，與純粹的集權(quán)或純粹的分權(quán)不同，集權(quán)應(yīng)該適度，而分權(quán)也應(yīng)該適度，集權(quán)與分權(quán)的主輔結(jié)合強調(diào)權(quán)力配置之間的“度”。由此，中央與地方在事權(quán)與財權(quán)的支配上，應(yīng)注意以下幾個原則：

1.受益范圍。凡受益對象是全國性的民眾，權(quán)力應(yīng)歸中央政府支配，凡受益對象是地方民眾，權(quán)力則由地方政府支配。

2.行動范圍。如果政府的公共服務(wù)可以采取統(tǒng)一的行動，可以“一刀切”，這些事務(wù)就可以由中央政府負(fù)責(zé)；而當(dāng)公共事務(wù)需要因地制宜，不宜“一刀切”時，則應(yīng)該有地方政府來負(fù)責(zé)。如果某一公共服務(wù)對于任何公民來說都是一樣的，中央政府與地方政府都可以提供，這時應(yīng)由地方政府來提供。

3.事務(wù)繁簡。如果公共事務(wù)非常復(fù)雜，規(guī)模龐大，資金密度和技術(shù)密度很高，就需要中央政府發(fā)揮其優(yōu)勢。而公共事務(wù)非常簡單，規(guī)模小，資金密度和技術(shù)密度很低，則應(yīng)該由地方政府負(fù)責(zé)。

4.征稅效率。一方面，從征稅成本考慮，如果中央征稅的成本較低，則應(yīng)由中央征稅，而地方征稅的成本較低，則應(yīng)由地方征稅；另一方面，需要考慮征稅對經(jīng)濟(jì)效率的影響，如果某個稅種劃歸中央能夠減少對經(jīng)濟(jì)的效率影響，則應(yīng)由中央來征收，反之則由地方來征收。

二、目前我國中央與地方關(guān)系存在的主要矛盾

我國自建國以來，中央與地方關(guān)系雖然經(jīng)歷多次調(diào)整，但中央集權(quán)與地方分權(quán)這對矛盾始終沒有解決好，還沒有跳出中央集權(quán)與地方分權(quán)的“一放就亂，一統(tǒng)就死”的“循環(huán)怪圈”[3]。

1.權(quán)力下放的盲目性和不穩(wěn)定性。分權(quán)過度與分權(quán)不當(dāng)導(dǎo)致地方政府權(quán)力的不正當(dāng)擴(kuò)張：一是各地方政府盲目攀比，重復(fù)建設(shè)，行為短期化，導(dǎo)致了各地產(chǎn)業(yè)低水平重復(fù)建設(shè)，降低了國民經(jīng)濟(jì)的整體效益，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁不足；二是財權(quán)下放超出了“底線”，國家宏觀調(diào)控能力不足；三是權(quán)力下放“東重西輕”，形成了梯度分權(quán)格局，造成了東西部地區(qū)差距過大[4]。

2.日益嚴(yán)重的地方和部門保護(hù)主義。中央與地方關(guān)系和諧化過程中面臨的最大障礙就是地方和部門保護(hù)主義。比如，有的地方和部門對地區(qū)資源、商品進(jìn)行區(qū)域性壟斷與封鎖，搞“諸侯經(jīng)濟(jì)”[5]。這種地區(qū)經(jīng)濟(jì)的紊亂與失范，導(dǎo)致了中央與地方經(jīng)濟(jì)關(guān)系的混亂。

3.中央與地方關(guān)系缺乏制度規(guī)范，其調(diào)整往往偏重隨機的政策和命令。這種調(diào)整在缺乏周密調(diào)查研究和適當(dāng)劃分職權(quán)的情況下，普遍缺乏科學(xué)基礎(chǔ)，存在著一定的盲目性和不確定性。

4.中央集權(quán)力度還不夠，在某些方面存在過于分散現(xiàn)象。目前，中央對地方最主要的維系體現(xiàn)在對地方官員的任命制度上。受地方保護(hù)主義影響，中央權(quán)威的流失，致使行政命令貫徹能力減弱，“上有政策、下有對策”事件屢見不鮮，社會生活開始呈現(xiàn)無序狀態(tài)，國家汲取財政能力逐漸下降，最終中央控制地方政府能力弱化，導(dǎo)致國家經(jīng)濟(jì)決策權(quán)和政治權(quán)利分散[6]。

5.政府與企業(yè)并未完全分開，造成地方政府的行政壟斷，企業(yè)自主權(quán)難以真正落實。從目前情況看，政企分開在中央一級較為徹底，而對地方政府的職能轉(zhuǎn)變幫助不大，政企分開難以貫徹實現(xiàn)[7]。

三、西方國家協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的模式及啟示

西方國家中央與地方關(guān)系，一般分為單一制和聯(lián)邦制兩種，其中央與地方權(quán)限劃分為集權(quán)制和分權(quán)制。由此，西方國家中央與地方關(guān)系可分為聯(lián)邦分權(quán)模式、單一集權(quán)模式、單一分權(quán)模式三種。

（一）西方國家協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系的模式

1.美國的聯(lián)邦分權(quán)模式。

美國聯(lián)邦制從成立至今已有200多年歷史，這種模式是當(dāng)前實行時間最長，并且已經(jīng)相當(dāng)成熟的聯(lián)邦制的典型模式[8]。

（1）中央與地方權(quán)力范圍劃分制度化。美國中央和州的縱向權(quán)利分配都有憲法規(guī)定。聯(lián)邦擁有憲法列舉的權(quán)力，對于憲法沒有列舉的權(quán)力保留給各州。此外，憲法還規(guī)定了聯(lián)邦與州行使的權(quán)力的禁止部分。

（2）中央與地方的縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)為分權(quán)協(xié)作型。以美國為例，由國會立法，而后以聯(lián)邦與州合作方式（或聯(lián)邦以資金或技術(shù)協(xié)助各州的方式），辦理共同權(quán)限內(nèi)相關(guān)事宜。

（3）中央與地方權(quán)力運行機制具有靈活性。雖然聯(lián)邦和州的權(quán)力范圍劃分具有制度化，但在權(quán)力分配上，仍然與時俱進(jìn)，不斷調(diào)整和完善。這個調(diào)整呈現(xiàn)出一個雙重過程：一方面是聯(lián)邦政府權(quán)力的擴(kuò)張，另一方面則是州政府職能的擴(kuò)張。

2.法國的單一集權(quán)模式。

法國是傳統(tǒng)的中央單一集權(quán)國家，這種模式的中央與地方關(guān)系發(fā)端于法國大革命時代。

（1）中央與地方關(guān)系是一種委托（代理）關(guān)系。法國憲法規(guī)定， 中央與地方不存在主權(quán)權(quán)力的分享關(guān)系，主權(quán)權(quán)力由全國性政府獨占。地方政府所行使的權(quán)力是中央政府所讓與或委托的權(quán)力。

（2）中央通過行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的方式對地方代議機關(guān)和地方行政長官實施有效監(jiān)督。也就是說，通過民主監(jiān)督、自治管理和公民參與等形式，建立起地方自治、民間團(tuán)體參與地方管理的公民制度。

（3）地方政府的法律地位、行政地位、財政地位呈現(xiàn)出一種不斷提高的發(fā)展趨勢。首先中央消除了對各級地方政府的監(jiān)管，地方民選機構(gòu)的權(quán)力增強；其次，將大區(qū)和省的地方事務(wù)管理權(quán)由中央官員手中轉(zhuǎn)到民選的地方官員手中。

（4）地方自治權(quán)限進(jìn)一步擴(kuò)大。地方?jīng)Q議只要不違背國家的法令，就可以不受中央干涉，也無須得到中央政府或其代表的同意、批準(zhǔn)和授權(quán)，中央對地方的行政監(jiān)督也只能在地方?jīng)Q議生效后實施。

3.英國的單一分權(quán)模式。

英國現(xiàn)行的中央與地方關(guān)系是地方政府體制經(jīng)過多次改革后形成的。其特點是：

（1）地方政府職權(quán)范圍確定的法律化和程序化。英國素有“地方自治之家”稱號，地方政府自治的基礎(chǔ)又在于地方政府擁有的廣泛職權(quán)。

（2）政黨組織在協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系中發(fā)揮越來越重要的作用。在英國，無論是執(zhí)政黨還是在野黨，都十分重視發(fā)展地方黨組織，并通過地方黨組織的工作取得該黨在地方議會選舉中獲勝。

（3）中央與地方關(guān)系存在一種內(nèi)在的相互依賴關(guān)系。在這種關(guān)系中，雙方為了各自利益，在處理與對方的關(guān)系時，都將在制度許可的范圍內(nèi)運用各種策略。

（二）西方國家中央與地方關(guān)系對我國的啟示

中央和地方關(guān)系調(diào)整的核心是實現(xiàn)政府的權(quán)能平衡[9]。雖然西方國家中央與地方關(guān)系面臨的問題依然存在，但集權(quán)與分權(quán)并存已是中央與地方關(guān)系發(fā)展的基本趨勢，擴(kuò)大中央與地方合作來平衡矛盾，也是貫穿西方國家中央和地方關(guān)系的主流。

1.中央集權(quán)化和地方分權(quán)化貫穿于中央和地方關(guān)系的發(fā)展過程。在符合基本國情的基礎(chǔ)上，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的需要不斷調(diào)整完善中央和地方關(guān)系。

2.以法制和財政來控制中央與地方關(guān)系。西方國家通過法律化、制度化、程序化的手段來協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系，確保了中央和地方關(guān)系保持相對穩(wěn)定。同時，他們也建立起了一套比較完整的財政制約和推動機制來調(diào)控地方財政和行政。

3.基于優(yōu)先自治來擴(kuò)大地方政府職能。有限地方自治是西方各國普遍存在的現(xiàn)象，打破以往中央與地方相互隔離、完全地方自治的局面，注重中央監(jiān)控下的地方優(yōu)先自治。

4.跟進(jìn)改革的配套措施。從法國地方分權(quán)改革的成功來看，均衡中央與地方關(guān)系必須完善各項與政治體制改革相關(guān)的配套措施，為地方分權(quán)提供組織上、人事上和財政上的基本保證。

5.功能完備的監(jiān)督機制。從我國現(xiàn)階段的情況來看，中央政府與地方政府的最大問題不是放權(quán)過渡，而是監(jiān)督乏力，必須改革完善中央對地方的監(jiān)督機制，以維護(hù)國家的整體利益。

6.強有力的制度化保障。從我國以往改革實際來看，在放權(quán)過程中容易出現(xiàn)“中央政令不暢”“中央權(quán)威遭受挑戰(zhàn)”等狀況，一個根本原因就是缺乏制度約束，沒有從法律意義上規(guī)范地方政府行為。

四、中央與地方關(guān)系和諧化的途徑

集權(quán)和分權(quán)是一對矛盾，貫穿于中央和地方關(guān)系的發(fā)展全過程，其根源于經(jīng)濟(jì)制度和經(jīng)濟(jì)體制的變化，最終決定于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在處理集權(quán)和分權(quán)關(guān)系中要摒棄“非集就分”“非分就集”的觀念，牢牢把握維護(hù)中央權(quán)威這個中心，在適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的前提下，按民主化、科學(xué)化、法制化的原則，促進(jìn)中央和地方關(guān)系和諧發(fā)展。

1.實現(xiàn)政府與社會、政治體系內(nèi)部權(quán)力分配的集分平衡

協(xié)調(diào)中央與地方關(guān)系需要政府與社會、中央與地方兩次分權(quán)。只有在政府與社會分權(quán)的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行中央與地方的分權(quán)，否則中央與地方關(guān)系不會有社會支持。從政治體系內(nèi)部權(quán)力來分析，縱向上要處理好行政權(quán)力的分配與運行關(guān)系。由此，中央與地方行政權(quán)力的分配要解決好權(quán)力的層次性劃分、同一層次行政權(quán)力的功能性劃分、層次性劃分與功能性劃分的配套銜接等問題。

3.加速中央與地方關(guān)系的法制化進(jìn)程

實現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法制化：一方面，有助于在調(diào)整和處理中央與地方關(guān)系時有法可依；另一方面，可以通過規(guī)定中央與地方職權(quán)變更的法律程序，保證中央與地方關(guān)系的相對穩(wěn)定性，提高中央與地方關(guān)系變更的嚴(yán)肅性和規(guī)范性。其法制化的基本點應(yīng)包括：中央政府與地方政府的共享權(quán)力（如征收賦稅、興辦社會福利等）、中央政府的專有權(quán)力（如管理外交、設(shè)立銀行等）、地方政府的專有權(quán)力（制定本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、地方法規(guī)等）等。

2.逐步建成規(guī)范化的審查機制

注重審查法律規(guī)范的合憲性，以強有力的監(jiān)察督導(dǎo)措施徹底實行政企分開。其中一個重要方面就是加速司法獨立進(jìn)程，特別是建立起中央對司法的垂直管理機制，逐步消除地方法院對地方黨政機關(guān)的依賴。

4.擴(kuò)大中央與地方的合作

集權(quán)和分權(quán)在現(xiàn)代中央和地方關(guān)系中總是與一個時期、一定階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會需要相聯(lián)系的。隨著經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展，中央和地方政府的共同利益將會越來越多，雙方依賴性也會越來越強，只有進(jìn)一步擴(kuò)大合作，加大政府職能轉(zhuǎn)變的力度，才能促進(jìn)中央與地方關(guān)系的均衡化。

5.建立公民合法參與和民主決策機制

自由、效率、民主、法制是處理好集權(quán)和分權(quán)關(guān)系的內(nèi)在因素。其中，民主是完善中央與地方關(guān)系的重要保障。在中央與地方關(guān)系的調(diào)整與改革中，應(yīng)注意發(fā)展和完善社會主義民主政治，只有在法制框架內(nèi)充分發(fā)揮公民的民主，才能促進(jìn)自我校正，減少地方行政壟斷現(xiàn)象，中央政策才會被合理表達(dá)。

6.跟進(jìn)改革步調(diào)完善配套措施

“十三五”期間，改革每前進(jìn)一步都是啃硬骨頭，都要涉及利益格局調(diào)整、突破利益藩籬。在中央向地方轉(zhuǎn)移權(quán)力的同時，要提供行使這些權(quán)力所必需的配套措施。如，提供財政補償、建立專項基金、將部分稅收交由地方征收等一系列配套措施，為地方分權(quán)提供組織上、人事上和財政上的保證。

7.提高均衡各地方政府分得權(quán)力的力度

在地方分權(quán)時，要結(jié)合權(quán)力下放“東重西輕”的現(xiàn)狀，對西部地區(qū)給予地方政府更大的權(quán)力，提倡發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，實現(xiàn)有限自治。此外，要在法律的允許的范圍內(nèi)協(xié)調(diào)各地方政府擁有的權(quán)力，以促進(jìn)中央與地方關(guān)系的均衡化。

五、結(jié)論

黨的十八大以來，全面深化政治體制改革進(jìn)入深水區(qū)、攻堅期。特別是“十三五”強調(diào)指出，各領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度體系基本形成。從這個角度講，探尋中央與地方適度分權(quán)的合理模式，并將其法制化、規(guī)范化、制度化，對于適應(yīng)改革發(fā)展大局，確保全面建成小康社會目標(biāo)的實現(xiàn)，具有十分重要的意義。西方國家的先進(jìn)經(jīng)驗表明，中央和地方關(guān)系調(diào)整的核心是實現(xiàn)政府的權(quán)能平衡。集權(quán)有利于保持體制內(nèi)的平衡，分權(quán)有利于體制與環(huán)境之間的動態(tài)平衡。探索中央與地方關(guān)系和諧化的有效途徑，關(guān)鍵是分清在哪些方面要集權(quán)，哪些方面要分權(quán)，并從中尋找一個適當(dāng)?shù)男问剑龠M(jìn)兩者互相為用、相輔相成。

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基金項目：

國家自然科學(xué)基金“新型城鎮(zhèn)化的空間效應(yīng)與區(qū)域政策工具組合創(chuàng)新”（41571121）；遼寧省財政科研基金項目（14C025）；遼寧省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展項目（2016lslktziglx-08）；遼寧省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃項目（JG15DB125）；東北財經(jīng)大學(xué)學(xué)科建設(shè)支持計劃（XKT-201409）；2015年東北財經(jīng)大學(xué)校級教育決策咨詢重點項目“研究生國內(nèi)外聯(lián)合培養(yǎng)機制研究”。

作者簡介：

祝嘉悅，（1986.11-）女，漢族，遼寧沈陽人，文學(xué)學(xué)士，研究方向：公共管理，工作單位：遼寧廣播電視廣告有限公司。