淺談政府投資項目存在的問題及建議

[摘要]近年來，隨著城市的快速發展和經濟的不斷提高，三亞市政府公益性住房和基礎性項目的建設規模越來越大，從根本上改善了城市的住房結構、基礎設施、投資環境，促進了國民經濟方面發展和社會進步。但是，我們通過一些政府投資項目的督查審計報告發現，部分政府投資項目管理仍存在一些不足，包括項目科學性較差、前期工作不扎實、超概算問題頻發、征遷難度大，指標不足等，本文立足各地現實操作碰到的一些問題進行分析，探討改善項目管理方式及建議，認為促進政府投資管理優化，必須從強化前期和優化要素保障方面著手，可供參考。

[關鍵詞]政府投資項目；管理方式；存在問題；建議

引言

政府投資建設項目多針對那些非盈利、難以盈利或投資回收期較長的項目，其資金來源為財政收入，后期運營難以收回成本或回收期較長，這就要求政府在投資建設項目必須立足自身需求，盡量控制成本，保質保量完成。因此在項目管理上政府投資項目更要嚴格要求、規范流程、系統管理，不斷完善項目管理水平。

1、政府投資項目建設存在問題分析

1.1項目前期及施工過程管理不規范

經濟發展需要項目建設作為有效支撐，在很大程度上存在“綠色通道”等便利措施，但也正因如此，造成項目在前期工作混亂。

（1）不重視勘察工作

工程勘察工作是設計和施工的基礎，對項目落地是具有先導性和決定性的。比如某住房項目在建設的時候，因項目要求開工時間緊，任務重，在勘察工作尚未完成情況下進行施工圖紙設計，且為降低造價，不按實際勘察結果進行基坑設計，導致樁基施工階段多處斷樁，完全不符合樁基設計要求，只能停工。

（2）立項后變更隨意性較大

有的項目在立項階段，為簡化審批手續，人為拆分項目，少報投資額；有的項目業主不重視項目前期工作，可研深度不夠，考慮因素不夠全面；有的項目在施工過程脫離項目立項內容，隨意擴大建設規模、提高建設檔次，項目超概算投資較為普遍。

（3）不按規范招投標及簽訂合同

政府投資項目為完成開工任務，在設計圖紙不完善的情況下開展施工招投標，導致實際施工內容與招標內容差異較大。同時，在招標合同條款簽訂時，將風險轉移給業主，如：工程實行清單計價招標，在合同條款簽訂時，材料價差卻按照同期簡訊價結算，同時合同又注明工程變更、設計變更、簽證等按實結算，違反了工程量清單計價規則。

（4）工程施工過程把關不嚴

第一，設計、監理履職不到位，工程質量未達標。如某學校新建項目，項目設計者或水平不高或責任心不強，忽略項目實地考察，監理在施工過程對施工方案不認真審查，在施工過程中多次被監督部門叫停，重新整改，造成工程資金的浪費。

第二，工程簽證把關不嚴，隨意性較大，數據虛假，將造成簽證的原因多數歸為不可抗力或業主承擔，規避了自身存在的問題。

第三，材料和設備價格未充分市場詢價，采購成本較高，造成浪費。

第四，工程竣工在未驗收完成時交付使用，審計結算不及時，工程資料收集不全。

1.2要素保證困難

在項目推進中，土地指標緊缺、征地難、資金不足等都成了制約項目推進的瓶頸問題。

（1）用地指標不足

各個地方每年新增用地指標是有一定限額的，并不能滿足每年新增項目用地的需求。加之部分項目完成用地報批后，因規劃調整等原因，未能供地；部分項目完成用地報批后，尚未供地；部分項目用地單位對用地申報不夠重視，未能及時提供完整的用地審批前置材料，導致用地報批受阻；部分項目取得用地后，出于囤地或經濟準備不足等原因，未能投入建設項目；形成新增用地指標不足、已批用地利用率低的矛盾。

（2）地界交界處征地工作難

目前我國的土地從權屬上分為國有土地和集體所有土地，因土地權屬和使用性質的不同在征遷補償上適用的標準也不同。像某道路新建項目，臨近區域的國有土地和集體用地征遷補償標準差距在2倍以上，雖然拆遷工作人員也做足了入戶宣傳，但村民存在攀比心理，無法理解之間的差別，造成征遷工作難以推動。

（3）專業人員不足

政府投資項目管理職能過于分散，每上一個項目基本上都組建臨時性的基建班子，也就是說任何項目使用單位或分管單位都有可能成為政府投資項目的業主，醫生、老師、官兵等事業干部、公務員都有可能派駐現場做協調工作，沒有任何建設方面的經驗積累，談何控制項目成本、質量、工期。

2、關于政府投資項目管理的幾點建議

完善、優化政府投資項目管理方式，已經成為很多城市政府部門、業主的一種共識。

2.1加強項目前期工作，轉變重建設輕前期觀念

據研究分析，項目前期工作對項目投資的影響程度為70%—90%，設計階段對項目投資的影響為60%—70%，項目實施階段對項目投資的影響約為40%。而前期用只占建筑物全壽命費用的1‰—2‰，正是這1‰—2‰的費用卻決定了幾乎全部隨后費用，因此重視并加強前期對改善項目管理至關重要。

（1）科學安排項目，規范項目前期工作

設立政府投資項目儲備庫，劃撥專項資金支持項目啟動前期工作。強化項目立項、初步設計及概算等前期工作，通過科學評估和可靠的基礎數據進行方案論證和投資估算，確保招標清單具有足夠的深度，為項目施工有序進行提供保障。同時專項資金可由后期撥款中扣回，重歸專項資金庫，做到前期經費的循環利用。

（2）強化設計階段控制

嚴格按照批準的總概算或立項批文中的總投資進行控制，充分考慮各種潛在因素，提高設計質量。同時在設計出圖之前，根據不同的設計階段組織相關技術人員對圖紙在技術上的合理性、施工上的可行性、造價上的經濟性進行有效評審，從各個不同角度對設計圖紙進行全面的審核管理工作，力爭使項目的設計方案達到最優化，準確控制項目建設成本。

（3）強化施工階段控制

加強施工現場管理，嚴格設計變更和簽證管理，建立設計變更、簽證審批制度，杜絕不負責任的設計變更和“先干后變、先干后算”行為，對重大設計變更、簽證，必須建立分級審批和先報批后實施的制度。強化招投標的合同管理，通過合同約束各類經濟簽證的執行標準，充分發揮中標價對結算價的約束作用，中標單位必須嚴格按中標價和工程設計要求進行施工，承包合同價的調整必須控制在預算內，減少項目超概算行為。同時，建設單位要做好材料詢價的市場調查工作，參照省、市建設標準定額站發布的信息內容把關；

（4）加強工程施工檔案管理工作。工程竣工后應據實繪制竣工圖，及時組織相關單位進行工程質量驗收，辦理竣工驗收備案手續。收集保存好施工過程的有關工程技術檔案，健全經濟技術資料，以便工程質量的檢測維修和工程價款的結算。

2.2強化要素保障工作

（1）提高土地利用率

統籌謀劃發展用地，權衡好用地需求與上級下達用地指標關系，科學合理規劃產業發展用地布局，摸清全年度用地報批計劃，從項目重要性、需求強烈程度等因素綜合考慮，提前做好申報資料準備，提高用地獲批效率。嚴格執行《閑置土地處置辦法》，對已認定閑置土地或征收土地出讓（劃撥價款）的百分之二十征繳土地閑置費，或無償收回國有建設用地使用權，盤活土地資源，提高土地利用率。

（2）統一征遷補償標準，探索解決邊界征地問題

征遷是政策性強、敏感性高的一項工作，搞好征遷與當地政府行為密不可分，嚴格按照國家法律法規、政策和程序辦事是順利完成征遷工作最基本的要求。對于大部分政府投資項目，多涉及道路、碼頭、醫院、學校等公益性惠民項目，各被拆遷戶都給予很大的認可，但大部分群眾對征遷政策是缺乏了解的。各地政府要根據當地情況做到統一征遷標準、依法足額補償、探索和創新社會保障體系，保障被征群眾根本利益，做到和諧征遷。

（3）設立專門機構，對政府投資項目進行集中管理

目前上海、深圳等地成立“政府項目管理中心”，取得了一定的積極作用。這些專門機構一般擁有一批素質較高的設計和監理力量，代替了其他部門建設管理的業主職能，不再設立臨時性基建班子，整合人力資源、提高項目管理效率。針對這些權力集中較高的專門機構要加強權力運行的制約和監督，實行投資、建設、監管、使用功能分離，加強廉政風險防控，避免滋生腐敗。

3、結束語

改善政府投資項目管理水平，要以專業人才為依托，認真完成前期各項工作，尤其重視項目可研、設計階段。探索項目庫建設，做好項目形成到落地建設的過渡工作。強化要素保障，確保落地各項目用地指標，和諧征遷，培育項目建設良好環境。