文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)初探

黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）中提出，要“明確不同文化事業(yè)單位功能定位，建立法人治理結(jié)構(gòu)，完善績效考核機制。推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理”。建立法人治理結(jié)構(gòu)，就是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新文化事業(yè)單位體制機制、實現(xiàn)管辦分離的重要內(nèi)容和途徑。這是推動我國公益性文化事業(yè)體制機制創(chuàng)新的重要舉措。

文化事業(yè)單位法人治理的意義

建立法人治理結(jié)構(gòu)是深化公益性文化事業(yè)單位改革的必然要求。2003年以來，公益性文化事業(yè)單位按照“增加投入、轉(zhuǎn)換機制、增強活力、改善服務(wù)”的要求進行改革，取得了顯著成效，但還存在著管理體制不順、運行機制不暢等問題。主要表現(xiàn)在：事業(yè)單位普遍存在著行政化現(xiàn)象，管辦不分、效能不高、活力不足、監(jiān)督機制不健全等。上述問題制約著文化事業(yè)健康發(fā)展和公益文化服務(wù)的有效提供。建立法人治理結(jié)構(gòu)，就是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新文化事業(yè)單位體制機制、實現(xiàn)管辦分離的重要內(nèi)容和途徑。通過建立法人治理結(jié)構(gòu)，一是明確文化事業(yè)單位的自主權(quán)，把行政主管部門對事業(yè)單位的具體管理職責交給決策層，以激發(fā)文化事業(yè)單位活力；二是擴大社會參與，通過吸收文化事業(yè)單位外部人員進入決策層，擴大參與文化事業(yè)單位決策和監(jiān)督的人員范圍；三是規(guī)范運行機制，明確決策層和管理層的職責權(quán)限和運行規(guī)則，完善文化事業(yè)單位的激勵約束機制，提高運行效率，確保公益文化目標的實現(xiàn)。

建立法人治理結(jié)構(gòu)也是推進我國事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。2011年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于分類推進事業(yè)單位改革的指導意見》就把健全法人治理結(jié)構(gòu)作為推進公益服務(wù)事業(yè)單位改革的重要內(nèi)容。國務(wù)院辦公廳還印發(fā)了《關(guān)于建立和完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的意見》，作為分類推進事業(yè)單位改革的配套文件之一。這份文件對建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的基本原則、總體要求、主要內(nèi)容、組織實施等，作了系統(tǒng)論述。一些省市建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)的試點工作也已開展，并取得了很好的經(jīng)驗。文化事業(yè)單位改革是事業(yè)單位改革的一部分，這些文件和試點經(jīng)驗對推動文化事業(yè)單位建立法人治理結(jié)構(gòu)有很強的指導意義。

法人治理結(jié)構(gòu)的先進做法

建立法人治理結(jié)構(gòu)是發(fā)達國家和地區(qū)公益性文化機構(gòu)的普遍做法，有成熟的運作經(jīng)驗。以英國為例。1963年，英國國會通過了《大英博物館法》，明確規(guī)定大英博物館理事會是大英博物館的法人團體，擁有管理大英博物館的權(quán)力。大英博物館理事會成員除了首相任命的少數(shù)人選外，其他理事均為相關(guān)領(lǐng)域的社會精英。理事會的主要職責有五項，一是選聘博物館館長，并報請首相批準；二是公布博物館年度財政收支狀況；三是制定博物館管理政策；四是制定博物館發(fā)展規(guī)劃；五是監(jiān)督博物館長的職能履行等。再如，我國臺灣的兩廳院（類似于內(nèi)地的國家大劇院）目前實行的是行政法人制度，由董事會，藝術(shù)表演委員會，監(jiān)事會組成。兩廳院實行董事長負責制，董事會負責執(zhí)行演出計劃，具有決策權(quán)；藝術(shù)表演委員會由相關(guān)專家組成，主要對每年的演出計劃進行審定；監(jiān)事會則負責監(jiān)督運行情況。這些公益性文化單位建立法人治理結(jié)構(gòu)的成功做法，對我國公益性文化單位建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)極具借鑒價值。

目前我國公益性文化單位法人治理結(jié)構(gòu)走在前列的省市有深圳市、成都市、溫州市、銅陵市等等。深圳圖書館早在2008年就開展了法人治理結(jié)構(gòu)改革試點，2010年建立了由政府部門代表、社會人士、行政執(zhí)行人等11人組成的理事會，負責確定深圳圖書館的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展規(guī)劃，行使深圳圖書館重大事項議事權(quán)和決策權(quán)，促進了開放民主的治理取向，形成多元規(guī)范的監(jiān)管體系。

溫州市圖書館理事會，共有理事13名，理事的組成是：文化教育界代表3名、工商企業(yè)界代表3名、衛(wèi)生界代表1名，普通讀者代表2名，圖書館志愿者代表1名，市文廣新局的代表1名、2名圖書館職工代表，理事長由企業(yè)界的人士擔任。理事每屆任期為3年，不因理事資格另外領(lǐng)取薪酬。為充分征詢和吸收讀者意見，每個月最后一個周末在圖書館設(shè)立理事接待日，每位理事輪流接待。理事會的權(quán)力，據(jù)公開的材料說，理事會對圖書館各項工作事務(wù)享有發(fā)言權(quán)、表決權(quán)、監(jiān)督權(quán)、選舉權(quán)等各項權(quán)利。圖書館的工作計劃、財務(wù)預(yù)算、領(lǐng)導班子人選、薪酬分配方案、重大項目等，都需要理事會表決并獲得三分之二以上理事通過方可實施。

充分發(fā)揮法人治理結(jié)構(gòu)作用的有效途徑

我國公益性文化單位建立法人治理結(jié)構(gòu)，需要充分發(fā)揮社會和市場機制作用，重點應(yīng)做好以下幾方面工作：

建立理事會。《決定》指出，要“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會。”理事會一般由政府有關(guān)部門、舉辦單位、事業(yè)單位、服務(wù)對象和其他有關(guān)方面的代表組成。《決定》特別強調(diào)，要“吸納有關(guān)方面代表、專業(yè)人士、各界群眾參與管理。”同時，應(yīng)根據(jù)事業(yè)單位的規(guī)模、職責任務(wù)和服務(wù)對象等方面特點，兼顧代表性和效率，合理確定理事會的構(gòu)成和規(guī)模，亦要明確理事的權(quán)利義務(wù)，建立理事責任追究機制。

充分搭建管理層。管理層作為理事會的執(zhí)行機構(gòu)，由事業(yè)單位行政負責人及其他主要管理人員組成。管理層對理事會負責，按照理事會決議獨立自主履行日常業(yè)務(wù)管理、財務(wù)資產(chǎn)管理和一般工作人員管理等職責，定期向理事會報告工作。事業(yè)單位行政負責人由理事會任命或提名，并按照人事管理權(quán)限報有關(guān)部門備案或批準。事業(yè)單位其他主要管理人員的任命和提名，根據(jù)不同情況可以采取不同的方式。

制定規(guī)范和章程。事業(yè)單位章程是法人治理結(jié)構(gòu)的制度載體和理事會、管理層的運行規(guī)則，也是有關(guān)部門對事業(yè)單位進行監(jiān)管的重要依據(jù)。事業(yè)單位章程應(yīng)當明確理事會和管理層的關(guān)系，包括理事會的職責、構(gòu)成、會議制度，理事的產(chǎn)生方式和任期，管理層的職責和產(chǎn)生方式等。事業(yè)單位章程草案由理事會通過，并經(jīng)舉辦單位同意后，報登記管理機關(guān)核準備案。

建好各項制度。科學建立和不斷完善相關(guān)制度，確保法人治理結(jié)構(gòu)的相關(guān)措施能落實到位。此外，還要研究制定文化事業(yè)單位法人治理準則，進一步規(guī)范文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)。完善文化事業(yè)單位年度報告制度，加強對事業(yè)單位履行章程情況的監(jiān)管。建立文化事業(yè)單位信息公開制度，強化社會對文化事業(yè)單位的監(jiān)督。

總之，建立完善的文化事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，是進一步落實自主權(quán)，激發(fā)文化事業(yè)單位動力和活力的重要舉措，也是衡量文化事業(yè)單位改革是否取得成效的重要標識之一。建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)是一項系統(tǒng)細致的工作。既需要下放政府對文化事業(yè)單位的具體管理權(quán)限，減少對文化事業(yè)單位具體事務(wù)的干預(yù)，明確文化事業(yè)單位獨立法人的地位，使事業(yè)單位自主管理微觀運營事務(wù)；也需要強化對文化事業(yè)單位的宏觀管理，加強績效管理和目標考核，不斷提高文化事業(yè)單位服務(wù)質(zhì)量和效率，確保實現(xiàn)文化事業(yè)單位的公益目標。

|作者單位：山東省文化館