國民黨訓政時期的“權能分治”思想

【摘要】： “權能分治”思想是孫中山先生在革命過程中所提出來的關于國家政治權力的一種學說，它是對民權主義的又一大創造，其所構建的政治體制后來被國民黨南京國民政府所繼承。但隨著“訓政”的實施，“權能分治”思想中的“政權”與“治權”也已開始逐漸被國民黨當局所控制，“權能分治”思想同樣難以逃脫淪為南京國民政府實施一黨專政工具的命運。

【關鍵詞】： 南京國民政府;權能分治;政權;治權

“權能分治”思想是孫中山先生國家政治權力學說中關于民權主義思想的又一創造。辛亥革命之后，1916年，孫中山在浙江省議會的演說中提出人民和政府的責任各有所屬，“政府有政府之責任，人民有人民之責任”，這首次體現了區分政府和人民的責任的“權能分治”原則。孫中山在他1922年發表的《中華民國建設之基礎》一文中提出：“政治主權在于人民，或者直接以行使之，或間接以行使之。其在間接行使之時，為人民之代表或者受人民之委托者，只盡其能，不竊其權。予奪之自由仍在人民”，這是他第一次比較完整地表述“權能分治”的思想。

孫中山先生把國家的政治權力分為“政權”和“治權”兩部分，他認為：“政是眾人之事，集合眾人之事的大力量，便叫做政權;政權也可以說是民權。治是管理眾人之事，集合管理眾人之事的大力量，便叫做治權。所以政治之中，包含有兩個力量：一個是政權，一個是治權。這兩個力量，一個是管理政府的力量，一個是政府自身的力量”;“在我們的計劃之中，想造成的新國家，是要把國家的政治大權分開成兩個。一個是政權，要把這個大權完全交到人民的手內，要人民有充分的政權可以直接去管理國事。這個政權便是民權。一個是治權，要把這個權完全交到政府的機關之內，要政府有很大的力量治理全國事務。這個治權，便是政府權。”

這樣，國家的政治權力就被分成了兩個部分：一部分是“政權”，或者稱之為“民權”，簡稱“權”;一部分是“治權”，簡稱“能”。“權能分治”的目的是為了造就一個為人民謀福利的萬能政府，在人民掌握“政權”的前提下，把“治權”完全交給政府去行使，“如果政府是好的，我們四萬萬人便把他當諸葛亮，把國家的全權都交給他們;如果政府是不好的，我們四萬萬人便可以行使皇帝的職權，罷免他們，收回國家的大權”。

孫中山將國家權力分為政權與治權兩個部分，政權是管理政府的力量，操之于人民。人民通過選舉、罷免、創制、復決這四種程序，實現對于國家的政治權力。治權為政府處理公務的權力，亦即發揮“能”的必要條件。治權可分為行政權、立法權、司法權、考試權、檢察權。孫中山認為通過權能的分治，一方面使國家主權掌操在人民手中，另一方面，政府可以發揮高度的行政效率，同時又受到人民的制約。[1]權能分治的理論是后來南京國民政府中央制度的基礎，但在實行中變成了國民黨一黨專政的理論根據。

1928年底，統治中國東北的奉系軍閥將領張學良宣布改旗易幟，北洋政府的在中國統治正式結束，南京國民政府在形式上統一了中國。按照孫中山在革命中所提出來的創建民主共和國的“三序方略”即按照軍政、訓政、憲政三步來完成建國大功的思想，此時的南京民國政府已經完成了“軍政”這個階段的任務，“政府一面用兵力掃除國內之障礙;一面宣傳主義以開化全國之人心，而促進國家之統一”;“凡一省完全底定之日，則為訓政開始之時，而軍政停止之日”，1928年底形式上統一中國的南京國民政府自然要進入下一個階段即訓政階段。

1928年8月8日，國民黨二屆五中全會在南京召開，會議宣稱依照孫中山遺教，頒布“訓政”時期約法;10月3日，國民黨中央召開常務會議并通過了《訓政綱領》，并由國民政府公布實施。該綱領主要有三點：第一，中華民國于訓政時期開始，由中國國民黨代表大會，代表國民大會，領導國民行使政權。中國國民黨全國代表大會閉會時，以政權付托中國國民黨中央執行委員會執行之。第二，國民黨應訓練國民逐漸行使選舉、罷免、創制、復決四種政權;國民政府總攬行政、立法、司法、考試、監察五項治權;第三，國民黨中央執行委員會政治會議指導監督國民政府重大國務之施行，并修正解釋中華民國國民政府組織法。[2]

國民黨的《訓政綱領》完全繼承了孫中山先生所提出的“權能分治”的思想。其將政權與治權區分開來，國民行使政權即選舉權、罷免權、創制權以及復決權，而國民政府則總攬行政權、立法權、司法權、考試權以及監察權。然而由于當時國民自身的局限，國民需要在國民黨的訓練與引導之下逐漸實現自治，然后再實行“憲政”，國民黨此時便需要將政權交還給人民，使人民的權力越來越大。

從《訓政綱領》中，我們可以發現國民黨利用“權能分治”思想，將政權付托于中國國民黨中央執行委員會執行，將國民政府總攬執行的五種治權置于國民黨中央政治會議的監督與指導之下。如此看來，《訓政綱領》事實上已經將通過繼承“權能分治”思想將政權與治權都最終集中于國民黨的控制之下，原來用于實施民主制度的“權能分治”思想現在已經被國民黨的“繼承者”們所利用與篡改，其已經開始成為國民黨專政的一種工具。

1931年5月5日，國民會議在南京召開，會議通過了《訓政時期約法》，并由國民政府明令公布。這部《約法》頒布了一些民主條文，如：“中華民國之主權屬于國民全體”，“中華民國國民依法享有平等、自由、財產等權利，在完全自治的縣，還享有選舉、罷免、創制、復決四權”;除此之外，該《約法》還規定：“訓政時期由中國國民黨全國代表大會代表國民大會，行使中央統治權。中國國民黨全國代表大會閉會期間，其職權由中國國民黨中央執行委員會行使之。”[3]此條規定與《訓政綱領》中的規定相比，更是凸顯出了國民黨一黨專政的意圖與野心，因為《約法》在此處提到由國民黨全國代表大會代表國民大會行使中央統治權而非“權能分治”之中的“政權”。從此處便可看出，雖然國民黨在訓政初期繼承了孫中山的“權能分治”思想，但隨著國民黨一黨專政局面的逐步形成，此時的國民黨已經拋棄了“權能分治”思想的這一外殼，公然提出了所謂的“中央統治權”用來替代“政權”，原本只是領導國民行使“政權”的國民黨現在已有一種反客為主的態勢，開始直接行使中央統治權。

除此之外，總攬行政權、立法權、司法權、考試權以及監察權這五種治權的國民政府也在訓政時期逐漸淪為蔣介石裝潢“民主”、粉飾獨裁的點綴。國民政府委員會、國民政府主席以及行政院這些機關的職權都隨著蔣介石個人的去留而變化，甚至是立法院也不過是作為蔣介石國民黨集團的最高咨詢機關而存在。由此可見，這種在“權能分治”思想之下所建立起來的五權分立體制最終也難以逃脫論為國民黨專政工具的命運。

參考文獻：

[1]參見劉國新：《中國政治制度辭典》，北京：中國社會出版社，1990年，第412頁。

[2]參見張憲文、方慶秋等：《中華民國史大辭典》，南京：江蘇古籍出版社，2001年，第603頁。

[3]參見程舒偉：《議會政治與近代中國》，北京：商務印書館，2006年，第241頁。