淺析法治化背景下的公務(wù)員回避制度

【摘要】：公務(wù)員回避制度是國家建構(gòu)基礎(chǔ)上形成的保證行政隊伍依照法律執(zhí)行國家意志和維系社會公平的必然反映。這種回避制度產(chǎn)生和發(fā)展的內(nèi)涵體現(xiàn)為“確保國家意志的依法執(zhí)行與貫徹”、“著力于對公務(wù)員自身雙重屬性的限制”、“最大程度上的維系社會公平”這三個在邏輯上相互補充和承接的方面，通過對這三個方面的比較和研究我們會以一個更加理性的視角來探究我國的公務(wù)員回避制度。

【關(guān)鍵詞】：公務(wù)員;回避制度;國家意志;雙重屬性;社會公平

公務(wù)員回避的實質(zhì)就是通過法制化的方式，防止情感因素或者其他因素等滲入公共行政領(lǐng)域，從而實現(xiàn)公平、公正、規(guī)范行政的目標(biāo)。回避制度是我們國家歷史傳承以來一項重要的規(guī)范行政機構(gòu)行為的制度措施，封建社會時期君主貴族、將相官員為維護自身的統(tǒng)治和擴張地域統(tǒng)治范圍，開始實行“招賢納士”，任用血緣關(guān)系以外的賢士并對宗室成員的任用給予了一定程度上的限制。至西漢初年，宗族勢力不斷擴張，為避免血緣宗親的影響，統(tǒng)治者規(guī)定了“宗室不宜典三河”、“王舅不宜備九卿”等，這是回避制度正式確立的標(biāo)志。回避制度確立以后，宗族勢力得到了有效的遏制。東漢時期，宦官、外戚干預(yù)朝政，對社會穩(wěn)定以及君主統(tǒng)治造成了惡劣的影響，這時君主則必須采取一些回避措施加以限制。如“三互法”規(guī)定了婚姻之家及兩州人不得交互為官。這是我國歷史上第一個對任職方式的限制，對以后的官員任職制度產(chǎn)生了重要的影響。經(jīng)過數(shù)百年的更迭，回避制度得到了進一步的補充與完善，到明清時期建立了較為完備的回避制度。建國之后，在繼承歷史上回避制度的前提下，根據(jù)既有的全新的國家權(quán)力組織架構(gòu)，回避制度得到了適應(yīng)國情的突破性發(fā)展。

通過比較研究歷史以來的回避制度，我們發(fā)現(xiàn)各個時期的對回避制度的定義和完善都體現(xiàn)出對國家意志、行政官員（公務(wù)員）自身以及維系社會公平這三者之間關(guān)系的調(diào)整和變革，在這種情況下我們不妨以這三個視角作為切入點來研究我國公務(wù)員回避制度。

一、確保國家意志的有效執(zhí)行是回避制度產(chǎn)生的重要條件。

封建主義思想為主導(dǎo)的國家強調(diào)保障君主的統(tǒng)治權(quán)力。事實上以封建社會特有的權(quán)力架構(gòu)而言，君主的統(tǒng)治權(quán)實際上體現(xiàn)的就是國家的意志，也就是說在封建社會的意識形態(tài)中君主統(tǒng)治與國家意志是高度重合的。君主的統(tǒng)治權(quán)力分權(quán)于其下的各個級別的統(tǒng)治階層，在這種情況下統(tǒng)治意志的實現(xiàn)難免會遇到阻礙，因為各個層級的官員在行使行政權(quán)力時會因其自身因素對權(quán)力的行使產(chǎn)生某些方面的偏差，這其中最容易產(chǎn)生重要影響的就是處理涉及到官員自身利益問題的時候，如《唐六典》中規(guī)定：“凡鞠獄管與被鞠獄人有親屬仇嫌者，皆聽更之”。因此為避免這種偏差或者為將人情因素的影響降低到最低限度，回避制度的產(chǎn)生就是最重要的解決措施之一。

近現(xiàn)代國家的國家意志主要體現(xiàn)為利益集團或者政黨所代表的階級團體的利益，民主與憲政成為國家建構(gòu)的主要框架，就國家體制而言，其與封建國家的不同之處更多的體現(xiàn)在民眾權(quán)利的范圍及程度上，據(jù)此回避制度應(yīng)客觀環(huán)境的變化而產(chǎn)生了某種方面的質(zhì)變。從另外一個角度來看，按照古希臘哲學(xué)家亞里士多德對政體的第二劃分標(biāo)準(zhǔn)來看，封建主義與近現(xiàn)代共和主義及民主政治的區(qū)別在于是一人或少數(shù)人統(tǒng)治還是多數(shù)人的統(tǒng)治，由此觀之，二者之間的對比似乎只是局限在擁有統(tǒng)治權(quán)人數(shù)比例的層面上，而在此架構(gòu)之下為維護其二者統(tǒng)治意志實現(xiàn)而構(gòu)建的行政組織結(jié)構(gòu)也似乎并不存在著人們想象中的那么多不同，那么回避制度本身所賦予官員的實際意義也只是體現(xiàn)在實現(xiàn)國家意志，維護統(tǒng)治階級利益的層面，至于實現(xiàn)什么樣的利益，體現(xiàn)哪個階級的統(tǒng)治則，回避制度本身并不具有解釋效力。

二、回避制度的執(zhí)行著力于對公務(wù)員自身雙重屬性的限制

公務(wù)員自身的雙重屬性基于這樣兩個方面：一是伴隨公務(wù)員與生俱來的親屬關(guān)系以及公務(wù)員在成長過程中與他人交往形成的特定的情感關(guān)系;二是公務(wù)員任職之后處理具體事務(wù)的過程中遇到的因血緣或其他因素將明顯影響其執(zhí)行公務(wù)的特定環(huán)境。回避制度對這兩方面的因素加以考量，形成了三種回避制度：一是對有某種親屬關(guān)系的公務(wù)員，在擔(dān)任某些關(guān)系密切的職務(wù)方面作出的限制，即任職回避。二是對公務(wù)員原籍任職方面所作的限制規(guī)定，即地域回避。三是對公務(wù)員在執(zhí)行公務(wù)時，所處理的問題涉及本人或者與本人有某種親屬關(guān)系的人員時所作出的限制性規(guī)定，即公務(wù)回避。實行公務(wù)回避，一方面可以避免公務(wù)員徇私舞弊，或由于個人偏見、礙于情面引起不公正處理，一方面可以避免嫌疑，樹立公正無私的政府及司法機關(guān)形象。

鑒于公務(wù)員身份屬性的雙重特征，國家對其進行了三種回避的劃分。就其實際意義而言我們不難發(fā)現(xiàn)公務(wù)員回避具有如下特點：一、公務(wù)員回避是每個公務(wù)員必須遵守的法律義務(wù)，具有強制性。二、公務(wù)員回避是一種事前起保護作用的措施，不論在實際操作中是否對公務(wù)員的行為產(chǎn)生不良影響，都必須按規(guī)定執(zhí)行，具有事前預(yù)防性。三、公務(wù)員回避對公務(wù)員的不同職務(wù)、不同部門確定了不同的回避要求，具有針對性。

三、最大程度上的維系社會公平是公務(wù)員回避制度的落腳點

公務(wù)員回避制度建立的目的是為了排除人為情感因素對公務(wù)員處理事務(wù)的影響，從而使得各種行政事務(wù)得到客觀有效的解決，實現(xiàn)社會公平平等。從這個意義上講，維系社會公平則成為了公務(wù)員回避制度的落腳點。在行政隊伍中，回避制度調(diào)整的范圍比較廣泛，從世界范圍來看，瑞士等國直接對回避制度進行了規(guī)定，法國、德國等國則將有關(guān)公務(wù)員的回避規(guī)則包括在公務(wù)員的職業(yè)、行為道德等法規(guī)之中。這在公務(wù)員本身來看，無論是在職還是作為社會人本身都具有一種調(diào)整的力度。法律和道德雙規(guī)制的調(diào)整正是基于回避制度構(gòu)建的目的是維系社會公平。

從維護統(tǒng)治階級利益出發(fā)，有這樣一個內(nèi)在的邏輯結(jié)構(gòu)可以作為公務(wù)員回避制度必要性的論據(jù)：維護統(tǒng)治利益→層級官員執(zhí)行國家意志→公正執(zhí)行→回避制度→保障和維系社會公平。在這個邏輯環(huán)節(jié)中“保障和維系社會公平”構(gòu)成了其良性運行的邏輯起點，其重要性不言而喻。戴維伊斯頓指出政治是對社會資源的分配，分配的環(huán)節(jié)正是國家意志體現(xiàn)以及社會公平得以保障的過程，而促使國家做好分配工作的正是特定的制度規(guī)范，回避制度作為一個明顯的對再分配環(huán)節(jié)起著重要作用的規(guī)范體系在理論上和實踐上發(fā)揮了其應(yīng)有的作用。

隨著現(xiàn)代國家的構(gòu)建，社會分工的結(jié)果日益要求著社會公平在民主與憲政的框架內(nèi)得到更大限度上的體現(xiàn)。公務(wù)員所踐行的回避制度規(guī)范也要隨著國內(nèi)外形式的變化而不斷的作出相應(yīng)的調(diào)整和變革，只有這樣我們國家的政府機構(gòu)才能有序向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，才能規(guī)范的處理好權(quán)、利、情這三者之間的關(guān)系。

公務(wù)員回避制度的建立與發(fā)展是完善我國社會主義法制的必要措施，其存在的合理性一方面是規(guī)范公務(wù)員自身行為，為公務(wù)員客觀公正的處理問題提供一個制度環(huán)境;另一方面，回避制度也是構(gòu)建法制體系的必要環(huán)節(jié)，對穩(wěn)定社會及保障公民權(quán)利公平平等有著重要作用。在公務(wù)員回避制度的執(zhí)行過程中，我們的行政執(zhí)法隊伍可能會遇到種種問題，但伴隨著處理問題的增加相信我國的公務(wù)員回避制度體系會更加完善，對打造服務(wù)型政府及實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變產(chǎn)生重要的推動作用。