完善我國行政立法程序的建議

【摘要】： 行政立法程序的優劣直接影響行政立法的質量。我國行政立法程序的民主性和科學性的缺失是導致行政立法質量低下的重要原因。擴大行政立法申請人的范圍、擴大立法聽證的范圍，完善聽證的程序以及建立行政立法程序中的說明理由三項制度的目的是增強現行行政立法的民主性和參與度，使現行行政法規、規章具有更強的可接受性;建構立法前和法律實施后的評估制度和完善行政立法的監督機制在于增強法律的科學性，使行政法律體系符合社會的客觀規律，更好地調整社會生活。

【關鍵詞】：行政立法程序;民主立法;科學立法;立法建議

一、擴大行政立法申請人的范圍

在西方嚴格的三權分立背景下，只能由立法機關行使立法權，行政機關不得行使立法權。但伴隨公民對政府的依賴性的增強和政府職能的擴大，單純由立法機關制定法律供行政機關實施的模式已不能滿足現實行政管理的需要，對行政機關的授權立法正是在在此背景下產生。由此，行政立法的民主性是行政權正當性的重要保障，也是行政法律公平正義的客觀要求。依據我國《行政法規制定程序條例》，我國提請行政法規立項的機關為國務院法制辦和國務院部門。我國行政法規立項的提起人過于狹窄，可以擴大到公民和有關團體。在國外一些國家，公民就具有申請行政立法的權利。如美國聯邦《行政程序法》第553條第5款規定：“各機關應給予利害關系人、當事人申請發布或廢除某項法規的權利。”有學者將其歸納為“機關的服務或管理對象”可以是“被管制的公司、機關某項計劃的受益者、律師、支持團體、機關雇員組織、商會和職業協會等。”我國臺灣地區的《行政程序法》第152條規定：“法規命令之制定，除由行政機關自擬者外，并得由人民或團體提議為之。”[1]立法動議人在提出立法動議時，立法動議應包括以下內容：立法目的的說明、立法的依據和立法的理由。

二、建構立法前和法律實施后的評估制度

行政法規和規章調整的對象乃不特定之對象，影響范圍甚巨。故此，在立法時和立法實施后對該立法的成本和效益分析尤為必要。立法的成本效益是指實施某項立法時所產生的經濟社會后果。如果立法實施某項管理所需的成本或者社會為此付出的代價等于甚至大于所獲得的效益，實施該項管理的必要性和合理性就值得懷疑了。“美國聯邦政府自尼克松開始就要求行政機關在起草法規時進行成本效益分析。1981年里根總統發布的旨在保證頒布的任何法規成本最低的12291號行政命令，使總統對行政立法的控制達到空前程度。根據該命令，聯邦行政機關在擬定重要法規時必須進行成本效益分析。”[2]立法成本效益分析的內容包括執行法規可能產生的效益以及誰受益;執行法規可能產生的成本以及誰負擔;法規產生的凈效益預測以及關于可以達到大體上相同目標的替代方案的說明，并解釋為什么不采納該替代方案。除了成本效益的評價之外，制定法規還應當對勞動力就業的影響、對中小企業經營實體的影響、對環境的影響等進行評價。“制定法規應當對立法的必要性、成本效益、對勞動力就業的影響、對中小企業經營實體的影響、對環境的影響等事項進行評價。立法所涉及的公眾高度關注的事項或政策，法規評價機構認為有必要評價的事項應當進行評價。”[3]我國在立法中只有在立法前的必要論證，論證的過程指標過于單一，并且在立法實施一段時間后缺乏相應的評估。為保證行政立法的科學性和實效性，在我國行政立法程序中應當確立立法評估制度。

三、擴大立法聽證的范圍，完善聽證的程序

新《立法法》第六十七條規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織、人民代表大會代表和社會公眾的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”聽證會是指有關機關進行立法時，讓有關利害關系人陳述意見、提供證據、相互辯論的一種類似法庭審判的正式聽取意見形式。座談會和論證會程序簡單，缺點是受起草者主觀偏好影響較大。聽證會具有開放性，能夠消除征求意見過程中的隨意性，有利于廣泛聽取意見。因而，對于公民、法人和其他組織切身利益直接相關的重要行政法規，應當舉行聽證會。建議在行政法規的立法程序中，將《行政法規制定程序條例》第二十二條：“行政法規送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，國務院法制機構可以舉行聽證會，聽取有關機關、組織和公民的意見”中的“可以”改為“應當”。將“聽證會”設置為對影響公民、法人和其他組織切身利益的必經程序，并且完善聽證會的程序性規則。

四、建立行政立法程序中的說明理由制度

行政機關在行政立法草案的公布階段的理由說明是公眾參與行政立法的堅實基礎;在立法程序完成階段說明采納和不采納公眾意見的理由，有助于調動公眾的參與積極性和加深對行政立法的理解。一般而言，行政立法機關只是在兩個階段行政機關應負有說明的義務：（1）在行政立法草案公布階段，行政機關有義務向相關利害關系人以及其他相關參與主體說明所公布的草案的立法目的、背景和根據以及根據相關資料，便于參與主體可以有準備、有針對地進行參與;（2）在行政立法程序完成階段，針對參與主體所提出的意見，行政機關在立法中是否采納及采納（不采納）的理由進行說明。

行政立法程序中明確設置理由說明程序的為德國。德意志聯邦共和國基本法第80條第一款第3句明確規定了制定行政立法時必須明確表示根據法規之外，各部共同規則第66條還規定：向內閣或聯邦參議院提交行政法規時，對該行政法規中難以理解的部分需要說明理由才能達到目的的部分，希望說明理由。日本的公眾評價程序要求行政機關在公布草案時，盡可能同時公布該草案的制定宗旨、目的、背景、作為根據的法律法規、因該規制設定、修改和終止可能造成的影響和范圍以及該草案在法體系中的位置等。在提出意見程序完成后，行政機關應在考慮所受到的意見、情報的基礎上進行意思決定的同時，將該行政機關所收集到的意見、情報的認識與該意見、情報一同公布。我國現行立法對公布行政立法草案作出了規定，但是在向公眾征集意見時欠缺公布制定立法草案的理由說明;在立法制定后公布前，對于公眾典型的富有代表性的意見應當予以公布。

五、完善行政立法的監督機制

行政的程序控制和司法審查是控制行政權的基本手段。在通過行政立法的程序控制行政機關立法行為時，也有必要引入司法審查制度確保法律體系的運行。在我國現行制度下，對行政法規的監督機關是全國人大常委會，行政法規必須向全國人大備案，接受全國人大的監督。但是全國人大常委會需要接受備案不僅有行政法規還有地方性法規，備案數量過于龐大，依靠全國人大常委會的備案根本無法完成行政法規的監督職能。并且，行政法規和規章職能在現實的適用過程中才更容易發現合法性問題。通過司法審查方式監督行政法規、規章的已有先例，美國即是通過司法審查的方式判斷法律法規的合法性問題。從這個角度上，引入法院通過司法審查來監督行政法規、規章的合法性問題則效果較好。囿于現行憲制的限制，我國在司法審查方面未取得突破性進展。

參考文獻：

[1] 章劍生論行政立法程序[J] 安徽大學法律評論2002（1），146

[2] 楊明成關于行政立法程序的幾個重要問題[J]當代法學 2002（2），7

[3] 地方立法質量評價指標體系研究[M]俞榮根主編北京：法律出版社 ，2013.345.