淺析排污權交易制度的完善

【摘要】：隨著科技的發展和人類生活質量的提高，環境問題卻每況愈下，對此各國都提出了循環經濟或可持續發展戰略，其中很重要的就是排污權交易。我國從1994年開始便在進行排污權交易的試點工作。本文試從我國的排污權交易實踐情況入手，提出一些完善排污權交易的建議。

【關鍵詞】：排污權;可持續發展;建議

現代社會，隨著人類科技的發展以及對環境的利用和依賴越來越大，環境問題已經成為越來越重要的問題。環境由于受到自然原因或者人類生產生活的影響而產生的不利于人類發展的變化，繼而產生自然災害的現象。因此，研究排污權交易的法律制度會彌補環境資源法律的供給不足和倚重行政強制機制的缺陷，促進環境法調整機制多元化，從而更好的保護環境。

一、我國排污權交易的立法現狀

我國目前沒有在法律上沒有明確規定排污權以及排污權交易，只是在全國各個試點進行了一些排污權交易。《憲法》只規定了一些原則性問題，《環境保護法》在10條、18條、27條、28條規定了原則性規定以及排污許可證等一些配套制度。《中華人民共和國大氣污染防治法》和《中華人民共和國水污染防治法》規定了污染排放總量的問題。目前只有一些地方性法規和地方政府規章明確規定了排污權以及排污權交易，這也是我國目前排污權交易的主要依據。如：1987年，作為試點的上海閔行區在治理黃浦江水源保護區的過程中，就排污權的確認、排污交易程序和排污交易費的使用管理問題開展了研究，并制定了相應的管理辦法;2002年，江蘇省經貿委和環保廳正式公布了《江蘇省二氧化硫排污權交易管理暫行辦法》，該辦法規定了二氧化硫排污權交易的主管部門和交易程序、排污許可證的頒發、排污權的初始分配等，是一套比較完整的排污權交易的地方性法規。[1]

由此看出，我國的排污權交易的規定僅限于分散的地方政府規章的層面，并且由于各個地方的差異，進行排污權交易的具體規定和程序手續也不盡相同。在法律上并沒有使排污權、排污交易制度、排污交易市場等得到確認。而在美國，排污權交易已經被立法所明確規定。

二、我國排污權交易的現狀

（一）我國目前的環境污染控制手段

我國目前的環境污染控制手段主要包括總量控制政策、排污申報和排污許可證制度、排污收費制度等。

現行《水污染防治法》、《大氣污染防治法》規定了總量控制的政策，主要是指為了達到環境質量標準，將某一控制區域或環境單元作為一個完整的系統，對該系統內的污染物總量實施控制[2]，但其暴露出來的缺點也很多，如：該政策要按照環境單元（行政區劃）執行，對于跨區域的環境問題會解決不到位;該政策在實行中會過度依賴政府的行政干預，對企業缺乏激勵機制，難以調動企業的環保積極性;由于環境質量的目標不清楚，總量控制政策缺乏切實可行的實施措施。

（二）我國目前排污權交易的實踐情況

我國排污權交易最早開始于1994年，當時進行排放大氣污染物許可證試點的16個城市有6個城市被選中，進行大氣排污權交易的試點工作。2001年國家環境保護總局與美國環?；饡炇鹆恕把芯咳绾卫檬袌鼋洕侄螏椭胤秸推髽I實現國務院制定的污染物排放總量控制目標”的合作協議備忘錄，幫助我國政府解決二氧化硫污染物的排放問題，并在江蘇南通市和遼寧本溪市開展了排污權交易的試點工作。

我國的排污權交易有以下特點：首先，交易價格大多由政府定價，沒有充分發揮市場的調控作用;其次，排污權的分配不合理不公平，不能有效地優化資源配置;最后，政府介入過多，使得政府與市場的角色劃分不很明確。按照美國二氧化硫排污權交易體系的啟示，一套完整而典型的交易模式應包括以下三個環節：權屬分配、權利交易和交易監督。權屬分配應由政府和市場共同作用完成，權利交易則必須以市場調整為基礎，交易監督則主要由政府和相關部門來完成。

三、構建完善的排污權交易制度

（一）加強立法構建，使排污權交易制度法制化

美國實施排污權交易的成功經驗表明，要建立規范化的排污權交易市場，必須有完備的法律制度來加以保障。本文建議應當在《中華人民共和國環境保護法》中明確規定排污權以及排污權交易制度的基本原則、具體制度、相關程序等。

1.基本原則

基本原則包括總量控制原則和平等、自愿、有償原則。總量控制原則是指在一定時期內和一定區域內對于某一污染物的排放總量進行控制，不使其超過既定環境標準的環境監管制度。總量控制比濃度控制更為合理也更具有人性化，這要求我們要在對污染物排放總量的科學的監測數據和評估數據的基礎上，合理的確定排放總量的標準和范圍。排污權是一種準物權，排污權交易的主體是平等的民事主體，排污權交易要通過市場來優化資源配置，所以要堅持平等自愿有償的原則。

2.初始分配的方式

排污權的初始分配是企業在排污交易市場上取得的初始權益，不僅對企業本身的財政負擔有很大影響，而且關系到排污權交易市場的建立。理論界關于初始分配的方式主要有三種意見：有償分配、無償分配以及拍賣方式。有償分配的方式要求政府對于排污權的價格進行合理的定位，技術性要求很高，價格過高會造成企業的負擔過重，打消其積極性，價格過低會使既有的總量控制目標不易實現;拍賣方式有利于節約政府成本，簡便易行，但會使得企業成本昂貴，最終也不利于排污權交易市場的建立。因此，無償分配是最優的辦法，企業可以有更多的資金投入到環保設施的建立和污染物的排放控制上，有利于調動企業積極性。我國一些試點城市也采用了無償分配的實踐方式，取得了良好的效果。

3.具體程序

應當建立一個排污權交易系統，每個企業在初始分配時得到的排污權都應存入該系統。企業的實際排污量在低于所分配到的排污量時，可以將該余額部分存入排污權交易系統進行出售，而其他企業可以通過該系統購買待出售的排污權，以滿足自身生產的需要。系統將記錄每個企業的排污權的增多和減少以及每一筆排污權交易，并報環保部門備案。

（二）排污權交易市場的具體構建

排污權經過初始分配之后，便主要是通過排污權交易系統這一市場機制對排污權進行再分配。首先，市場的布設應合乎環境功能。我國是一個幅員遼闊的國家，自然資源分布不均，各個地區的經濟發展也很不均衡，如果全國建立一個統一的排污權交易市場，采用統一的排污權交易標準，勢必會造成不平等的現象，所以應當因地制宜，根據環境功能的不同劃分為不同的排污權交易市場。其次，應當做好交易市場的信息發布工作。封閉的信息渠道不能合理競價，公開競爭，也就失去了建立交易市場的意義，應建立一個專業的信息網絡平臺，及時發布有關排污權交易的信息，提高交易的透明度。另外，媒體大眾也要定期公布排污權報表等信息，是公眾對排污權交易市場有更深刻的了解，并接受公眾監督。

（三）政府應發揮好監管作用

各級政府環保部門毫無疑問應當在排污權交易市場的管理中履行主要的監督管理職責。首先要劃分好各自的權限，尤其是排污權交易的最終審批權。其次，應當堅持市場調節為主，宏觀調控為輔的原則，對于市場健康運行時要盡量減少行政干預，發揮市場對于排污權交易的基礎調節作用。再次，政府要對排污權交易系統進行監管，要對本地區污染物的總量控制情況、經初始分配后各個企業分得的排污權情況、各個企業實際排放污染物的情況、企業的排污量余額以及買賣排污權所形成的交易記錄進行備案登記。最后，對于違反規定進行排污權交易、虛報排污量、虛假買賣排污權損害國家、集體或第三人利益的行為，環保部門應該及時查處、罰款或者對主要負責人進行處罰，發揮好政府的監管作用。

注釋：

[1]吳凌：《排污權交易的法律規制》，蘭州大學，2008年

[2]王佳：《我國排污權交易法律制度研究》，吉林大學，2010年