淺析中華民國“五權分立”思想

摘 "要：“五權分立”是孫中山思想的重要組成部分。它產生于中國十九世紀末二十世紀初社會性質急劇變化的背景下，其內容包含立法權、行政權、司法權、考試權、監察權五部分。“五權分立”與“三權分立”都體現了分權與制衡的思想，但兩者在權力關系、權力劃分、權力機關等方面都有不同。“五權分立”是孫中山先生對“三權分立”民主思想的繼承與發展。

關鍵詞：“五權分立” “三權分立” 孫中山

一、 中華民國成立前的政體背景

中國這樣一個長期的封建制國家，在鴉片戰爭后，社會性質發生急劇變化，由封建社會淪為半封建半殖民地社會，清政府在政治制度方面被迫做出調整，從秦始皇時期確立的封建皇權已經逐步失去其完整性與至尊性，淪為受帝國主義制約的“洋人的朝廷”。隨著帝國主義侵略的不斷深入，中國的半殖民地化程度也日益加深。伴隨著資產階級在中國的崛起，一場政治風暴也逐漸蔓延開來。

清政府面臨著革命風暴的威脅，不得不采取政治上的重大調整，于1905年開始了預備立憲。清政府派出五大臣出洋考察，但被說成不過是一種腐敗官僚的啞旅行，回國后又委諸一素不相識亦不同行之外人使之代為報告。光緒三十四年（1908年）八月，清政府公布了由憲政編查館起草的《欽定憲法大綱》，《大綱》規定：“法律為君上實行司法權之用，命令為君上實行行政權之用，兩權分立”。“凡立法、行政、司法皆歸總覽”。如此規定從根本上扼殺了三權分立等民主政體挽救病入膏肓的清廷統治的機會。清朝將自己新生的機會親手扼殺在了搖籃里。

二、中華民國五權分立思想

自中華民國誕生之日起，其政治制度就得到了各方面的廣泛關注以及熱烈討論，而其中“五權分立”的思想，是整個憲法的核心，經過“清末立憲”之后，分權制衡的思想又再次浮出水面，并成為了組織國家政治體制的重要支撐。

“五權分立”是孫中山先生在長期的革命實踐中，致力于為共和國國體奮斗的同時，對未來的政治模式進行長期深入的思索和探討后，在歐美資產階級“三權分立”制度以及中國古代社會考試，監察制度的基礎上形成的重要思想。“五權分立”思想是孫中山先生“三民主義”學說中民權主義的重要組成部分，是在中西方文化融合上進行的復雜創新，推動了近代中國民主政治的進程。

1906年，孫中山先生就在《三民主義與中國前途》一書中指出：“歷觀各國的憲法，有文憲法是美國最好，無文憲法是英國最好，英是不能學的，美是不必學的。”孫在書中還指出“當時的憲法，現在已經是不適用的了，兄弟的思想，將來中華民國的憲法，是要創一種新主義，叫做‘五權分立’”。1924年，孫在《五權憲法》中又說：“我們要想把中國弄成一個富強的國家，有什么方法可以實現？這個方法，就是實行‘五權分立’”。他還明確指出：“我們現在要集中一切中外的精華，防止一切流弊，便要采取外國的行政權、立法權、司法權，加入中國的考試制度和檢查制度，連成一個很好的完璧，造成一個五權分立的政府”。正是由于“五權分立”思想的奠基，才有了中華民國政治體制的構建。

（一）“五權分立”思想的提出

“五權分立”思想是在十九世紀末，二十世紀初，中國社會性質發生急劇變化，在中國陷入政治經濟發展極不平衡的漩渦中噴涌而出的新生產物。在經濟方面，隨著中國近代工業的發展，中國近代民族資本主義成為一支獨立的政治力量，伴隨著近代工業的發展登上歷史舞臺，成功的領導了辛亥革命，建立了中華民國。 隨著資產階級力量的不斷壯大，資產階級民主革命的推動，使新生的資產階級民主共和國必然要實行與其經濟發展相適應的政治制度。并且由于長期受到封建專制的壓迫，且伴隨著近代思想的啟蒙，廣大人民群眾必然強烈要求獲得民主權利，致使國民政府也要必然推行滿足人民意志的政治制度。加之中國的這場民主革命發生在半殖民地半封建社會的條件之下，必然與世界各國政治發生聯系，并且孫中山先生已經認識到：“中國資產階級民主革命同西方資產階級民主革命所面臨的時代、革命任務以及國情等已不盡相同，并直覺地看到西方資本主義政治制度的缺陷和弊端，因而試圖建立一種‘至完善’資本主義制度”。正是基于以上三點社會歷史條件或理論基礎，孫中山先生集中反映中國人民的迫切政治要求，繼承并借鑒中外歷史遺產，為適應資產階級民主革命的要求提出了“五權分立”的思想主張。

（二） “五權分立”思想的內容

“五權分立”意為將政府的權力劃分為立法、行政、司法、考試、監察五權，并同時設立獨立的權力機關獨自管理各自權力。孫中山先生在《中華民國建設之基礎》中說：“三權分立，為立憲政體之精義。蓋機關分立，相峙而行，不致流于專制，一也;分立之中，仍相聯屬，不致孤立，無傷于統一，二也。凡立憲政體莫不由之。吾于立法、司法、行政三權之外，更令監察、考試二權亦得獨立，合為五權。”在分離五權的同時，設立五個獨立的管理部門，稱為五院，依靠五院行使對應的權力，由此構成“五權分立”的基本體制。

“五權分立”思想并不是僅由這一基本體制構成，其思想內容還蘊含在“萬能政府”與“權能分離”這兩個基本主張中。

“萬能政府”是孫中山先生在政治學理上的其中一項主張。在“五權分立”思想上，將五院劃分為分工不同但又相互配合的五個部門，其目的就在于實現“萬能政府”的構想。他基本上肯定政府有積極、正面的功能和價值，指出：“國家的責任，是設立政府，為人民謀幸福。”同時指出“要建設一個政治最修明，人民最安樂之國家，必須要有一個廉潔而富有效率的‘萬能政府’”。

“權能分離”是指“人民有權，政府有能”的權能區分理論。由于“萬能政府”的構建不強調五權之間的相互制衡，五院之間缺乏相互制約，因此孫中山先生提出了“權能區分”的構想。其基本思想是主張把國家的大權分為兩種，以為“政權”（簡稱”權”，是管理政治或管理政府的力量，由人民掌握），二為“治權”（簡稱“能”，是政府自身的或為人民服務的力量，由‘有能力的人’組成的政府掌握）。其中政權分為四權，為選舉權、罷免權、復決權以及創制權，以此保障人民監督政府的權利;治權分為立法權、司法權、行政權、考試權和監察權以此保證政府代行人民權利以管理國家，充分保證人民有其權，政府有其能。

（三）“五權分立”與“三權分立”的比較及發展

法國資產階級啟蒙思想家孟德斯鳩關于三權分立的學說對孫中山先生的憲法思想影響很大。孟德斯鳩以十八世紀初英國的政治制度為模型，用分權學說以保障人民的政治自由。他強調：“自由是做法律所許可的一切事情的權利，如果一個公民做法律所禁止的事，他就不再有自由了。一切有權力的人都容易濫用權力，因此，要防止濫用權力，保障公民的自由，就必須以權力約束權力。”在此基礎上，孟德斯鳩提出將國家的立法權、行政權、司法權三權分而行使，彼此制衡的的學說，形成了近代最早的的三權分立的學說。

孫中山先生的“五權分立”的思想的確是基于“三權分立”學說而形成的，多年以來，大家一直都普遍認為“五權分立”只是“三權分立”的中國版本，其本質并無區別，但事實上，“五權分立”這一思想實際是融貫中西，取華棄粕的獨創思想。

1.比較

（1）權力關系不同

基于“五權分立”而提出的“萬能政府”思想，實則強調政府內部各個部門之間的通力合作，像蜂房一樣，覓食、采蜜、育雛等各個階段分工有序，各司其職，共同推動國家建設。

而“三權分立”學說的出現，正像孟德斯鳩自己在《論法的精神》中闡述的那樣，因為需要限制有權力的人的權力，需要分割權利以彼此制衡。其體制只是松散的制衡結構，政府消耗了能量來維持這一制度，并且該制度也制約了政府的行政效率。

（2）權力劃分不同

同樣基于“五權分立”而提出的“權能分離”思想，規定了“五權分立”中“權”的定義，即為“治權”的分離（治權定義見上文內容方面）。將政府權與人民權分離，并對政府權實行“五權分立”的制度，既保障了人民民主權利，又制約了政府對權力的濫用。

而“三權分立”體制中，政治權力尚未分離，權能不分，而將所有的權利，無論是人民權或者是政府權，都一分為三。

（3）權力機關不同

孫中山先生依據“權能分離”的思想，規定國家不僅應設立政府機關，而且應同時設立民權機關。在“五權”部門（治權）之上，設立國民大會，是國家的最高權力機關（政權、治權）。它行使中央統治權，中央政府的五院均由國民大會產生，并對國民大會負責。國民大會擁有選舉權和罷免權（同屬政權），可以依法選舉或罷免中央政府官員，同時擁有創制權與復決權（同屬政權），可以創制或對法律進行復議。

而西方“三權分立”學說下的權力機關，只有國家設立的政府機關，沒有獨立的民權機關，權能不分，將整個政治權力一分為三。并且在三個獨立的權力機關之上沒有更高的權力機關對其進行統領，只是依靠三者簡單的進行權力方面的制衡。西方的議會盡管權力很大，但根據“三權分立”的原則，其還要受到行政權、司法權的牽制，它所決定的東西或它本身有可能遭到合法的否定，因而西方議會不是也不能成為真正的最高權力機關。

2.發展

孫中山先生早年十分推崇西方的“三權分立”體制，但在“倫敦蒙難”等一系列政治事件發生之后，他逐漸發現了西方“三權分立”體制的諸多弊端，尤為突出的是其官吏的選拔和任用制度。在孫中山先生“倫敦蒙難”期間，發現了官員的種種刻板與腐朽的思維方式，也充分認識到這種由政府任命或是人民選舉的官員選拔機制的弊端。因此他主張借鑒中國古代的官吏選拔制度，使經人民選舉或政府委任產生的官吏，再經過考試合格才能上任。所以組織國家政權機構時，除了設立立法、行政、司法機關外，還應當將考試機關獨立出來，以此糾正弊端，使官員真正成為國家的公仆。

第二個問題，孫先生指出，在獨立考試機關的同時，獨立國家監察機關。這也正是因為西方“三權分立”的另一個弊端——獨立的監察權的缺失。做一個恰當的比喻，人才就像流水，即使用分離考試權的辦法遏制了源頭的水不被污染，但又怎么保證流水在途中不被污染呢？為了完善這一制度，他將監察權也做為了獨立運行的權力從中分離出來。如此便可以保證政府官吏在不稱職時隨時被罷免。在西方“三權分立”的政治體制下，立法機關除擁有立法權之外還擁有彈劾官員的權力，如此一來，檢察權這柄利刃就掌握在了立法機關手中，它可以隨意將這柄利刃刺向另外兩個權力機關，這也就破壞了“三權分立”體制中“分權制衡”的原則。而“五權分立”體制下，用獨立的監察機關來行使權力，監督其他各個機關，并受到國民大會的監督，可以保證各自權力的有效實施。孫中山進而分析說：“照正理上說，裁判人民的機關已經獨立，裁判官員的機關卻仍在別的機關之下，這也是理論上說不過去的”。

三、總結

孫中山先生的“五權分立”思想體制無疑是當時時代最具進步色彩的民主思想，從挽救中國腐朽的政治制度到開創政治領域的全新的民主色彩，從封建舊時代的悼亡書變為開啟新時代的密匙。它伴隨著初升的民族資本主義成長，伴隨著舊時代的終結，伴隨著新時代的開啟，又伴隨著獨裁復辟的野心而逐漸凋零。歷史留下了太多遺憾，但無論如何，孫中山先生和他的“五權分立思想都會是中國歷史上無法抹去的濃墨重彩的重要一筆。

參考文獻：

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[2]《欽定憲法大綱》君上大權第十一條目。

[3]《欽定憲法大綱》前言。

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[7]《貴州社會科學》一九九一年第八期（總第一〇四期），吳國林《試論孫中山“五權分立”的憲法思想》。

[8]陳旭麓主編：《孫中山集外集》，第35頁，上海人民出版社， 1990年版。

[9]《在廣州全國青年聯合會的演說》（1923年10月21日）。

[10]中國社科院近代史《孫中山全集》，第九卷，第321～322頁。

[11]孟德斯鳩《論法的精神》（上）、《羅馬盛衰原因論》

[12]孫中山《在東京創刊周年慶祝大會的演說》（1906年12月2日）。