云南省少數民族地區生態補償機制建設途徑研究

[摘 要]態功能區，在這些地區建立系統完備的生態補償機制對生態文明建設具有重要意義。

[關鍵詞]生態補償；途徑

2015年習近平總書記在云南考察時說：“云南有很好的生態環境，一定要珍惜，不能在我們手里受到破壞。總書記強調在云南一定要著力推進生態環境保護，努力建設生態文明排頭兵。云南省的民族地區共有18個生態功能區，全國占比36%。受限于重要生態功能區的保護政策，這些民族地區生態保護和經濟發展的矛盾異常突出。而在民族地區建立生態補償機制正是解決這個問題的必要條件。本文通過對蘭坪白族普米族自治縣生態補償方式、對象、行為等方面進行研究，探尋民族地區生態補償機制的建立、發展、運行情況。

一、蘭坪白族普米族自治縣生態補償工作現狀

蘭坪縣是一個具有 “生態功能保護區和欠發達民族地區“雙重身份的少數民族自治縣。它是隸屬于怒江傈僳族自治州的一個重要的生態源區。

蘭坪縣的林地總面積為33.764萬公頃，國家級生態公益林總面積劃定為18.023萬公頃，省級生態公益林總面積劃定為0.95萬公頃。截止2011年，蘭坪縣尚有13.67萬公頃林地未納入國家和省的公益林補償范圍。蘭坪縣的生態公益林主要由中央政府財政支付補償，國家權屬的國家級、省級公益林補償為每年每公頃75元，集體和個人權屬的國家級、省級公益林補償標準為每年每公頃150元。

自2011年，蘭坪縣對本縣礦產開發進行了全面整治，進行礦區生態修復。針對礦業開發過程中存在的無證采礦、圈而不探、非法轉讓礦產權、私挖亂采、破壞礦山生態環境扥問題開展了全面的治理整頓，初步建立了礦山地質生態環境治理和生態恢復保證金制度。但目前，除了在蘭坪境內投產的礦產企業繳納生態保證金之外，蘭坪縣的礦產修復和補償資金沒有其他來源。

二、蘭坪白族普米族自治縣建設生態補償機制所面臨的主要困難和問題

（一）財政供給不足，生態補償標準低、范圍窄

生態功能區為全國生態、經濟和社會發展的總體要求必須對境內的森林、濕地等自然資源進行保護。地方社會經濟和社會發展犧牲很大。這直接導致這些地區成為了云南省扶貧開發和新農村建設的重點和難點地區。地方經濟“供血不足”導致在面對生態補償問題時，地方財政基本無力對補償對象進行支付，基本都要依賴于國家財政的補貼，地方財政在生態補償方面的資金短缺現象嚴重。資金的不足使直接陷入了標準低、范圍窄的深坑。

（二）補償渠道單一，利益相關者參與度不夠

我國生態補償一直奉行的原則是“誰受益，誰補償”。但是在實際操作中，要完全做到開發者付費、受益者補償、破壞者賠償是比較困難的。在蘭坪縣我們看到更多的是“企業把錢賺走、后患留給百姓、問題交給政府”。雖然目前蘭坪縣目前已經制定一些規章制度確保利益相關方的參與補償和治理。但蘭坪縣到目前為止并沒有制定企業對環境影響的具體標準和繳納生態保證金的金額等級。另外為了吸引投資，生態保證金的數額并不高，生態受益方和生態受損方未能合理對接受益方得到的經濟利益與其承擔的環境責任資源價值嚴重不對稱。

（三）礦業開發補償機制缺失嚴重，開發方所獲利潤與治理任務不匹配

蘭坪白族普米族自治縣的礦產行業是蘭坪縣的支柱型產業，在蘭坪縣開礦辦礦就相當于是掉進了“金銀窩窩”，其利潤之高可見一斑。但是礦產開發也直接破壞了蘭坪很多森林植被，污染了當地水源。使當地的生活質量急劇下降。同時，礦業開發雖然為蘭坪縣的帶來了一定的工作機會，但是破壞了群眾原有的收入來源。在我們調研過程中73%的群眾在假設周邊礦山開采完畢之后，認為自己很難維持目前的生活水平。當地群眾承擔著極大的生態風險，但是卻無法得到補償。

三、蘭坪白族普米族自治縣建設完善生態補償機制的有效途徑

（一）加大生態環境保護的投入，強化生態補償機制的資金保障

生態補償是國家通過經濟手段對生態保護區人民經濟社會發展所做犧牲的一種補償方式。云南省少數民族地區基本都處于高海拔地區，自然資源的開發利用一旦被叫停當地居民就會直接面臨生存困境，地方政府在協調處理少數民族地區生態環境保護和經濟社會發展過程中所遇到的最大問題就是資金問題。云南省民族地區很多鄉鎮都有負債現象，地方財政在生態補償問題上很難劃撥資金。基于這種情況，建議地方政府通過合理申報，向中央財政和省政府申請進一步擴大生態補償的補償范圍，提高民族地區的補償標準。在向上級申請資金的同時也要注重依照生態收益者付費，補償生態貢獻者的原則，在地方財政自給困難的情況下進一步拓寬資金投入渠道，需求多元化籌資途徑。

（二）加強生態補償機制立法，強化生態補償機制的制度保障

我國關于生態補償方面的研究，起步較晚，2004年才出現一個補償試點。所以在相關方面的法律制度我們留白較大。要健全完善生態補償機制，就必須要加強生態補償機制立法，強化制度保障。建議從國家層面、省政府層面、自治民族地區層面以及群眾層面等四個戰略層面將生態補償納入立法規劃。從法律層面明確生態補償的范圍、對象、主體、客體等。為生態補償機制的建設提供法律保障。在將其納入立法范疇之后，我們還要注重利用法律保障和民族自治權利制定相關的管理條例，使生態補償工作有法可依、有法可行、有法可商。

（三）創新補償方式，多管齊下，強化生態補償機制

在完成以上的模式構建的基礎上，政府可以鼓勵生態補償機制的創新發展，特別是要注重創新生態補償方式。目前我國生態補償方式非常單一，基本都是中央財政和地方財政直接劃撥資金進行補償、部分企業繳納一定數額生態保證金。根據我們的調研情況來看，目前這些工作方法的實施并沒有達到工作目標任務，所以我們需要及時創新生態補償方式，例如可以用以獎代償的激勵模式、企業反哺補償模式、工代償的“造血模式”、動員鼓勵民間組織建立志愿基金發服務模式，促進產業補償的互助模式等多種渠道對民族地區的生態補償機制做進一步的健全完善。

參考文獻：

[1]習近平.習近平總書記系列重要講話讀本[M]. 北京：人民出版社.2014.

[2]李愛年.生態效益補償法律制度研究[M].北京：中國法制出版社.2008.