為創新留出通路

現階段藥品審評審批的實踐不適應醫藥產業的發展，已經是共識。這次《藥品管理法》的修訂，給了業界一個更廣闊的語境去思考這個問題：怎么從法律層面讓藥品的審批審批制度引領產業創新發展，而非被動適應。

激活靜默的環節

觀念的轉變首當其沖。事實上，2001版《藥品管理法》頒布至今，在藥品注冊管理上不斷有新的規章、制度出臺，其中也包括對創新藥的各項鼓勵政策，但是最終結果的達成并沒有獲得各方的滿意。

“那么為什么我們的效率還是這么低？”一位CFDA前官員自問自答，原因就在于“我們制度的制定和實施仍然受計劃經濟的影響，當今天我們面臨制度改革的時候，若是不改變現有行政管理中的計劃經濟色彩，那么我們的思想仍然是被束縛的。不管《藥品管理法》改成什么樣，即使把所有新的制度都放進去，最終我們的執行層面還是會遇到問題。”

觀念之外，則是機制的確立。“機制創新確實需要突破我們原有的習慣，但30年來形成的習慣，要突破它確實不容易。所以創新要點面結合，以機制創新來帶動理念的提升。”

以臨床試驗的注冊申請審批為例。備案制一度被業界認為是解決藥品臨床試驗審批“蝸速”的有效途徑。不過復星醫藥副總裁邵穎表示“在中國開展備案制，要看整個體系的建構是不是成熟，當體系建構成熟，我們才有機會考慮這個。”

所謂的不成熟，就是在藥品的審評審批、尤其是臨床試驗的進行中，只突出了監管者與申辦人雙方的博弈，而其他方面的作用都是靜默的。但臨床試驗的風險控制應該由整個鏈條分擔。“如果我們把參與臨床試驗的相關方的權責都修訂到法律法規里，例如倫理委員會、CRO、PI等，這是解決效率不高的一個很好的途徑。”

哈佛大學國際多中心臨床試驗中心聯合主任馬·巴恩斯認為要保證臨床試驗的倫理性、數據的完整性、試驗方案的良好設計，有很多種方法，“不是說光是政府部門把關就可以了，或者說不是只有政府部門才能發揮作用，比如倫理委員會，他們都能發揮很好的作用，甚至可以有數據監督委員會這一類的機制，這都是由企業來發起的。”

而機制的作用就體現在這里：怎樣在《藥品管理法》和后續的規章制度中，建立起一個喚醒整個臨床試驗鏈條中處于休眠狀態環節的機制，不止是醫藥產業從業者的需求，同時也是藥品審批中心希望能夠在這次《藥品管理法》修訂有所體現的方面。因為藥品審批中心在加速創新藥的臨床試驗審批中的為難之處也表現在這里。

藥品審批中心化藥臨床二部副部長王濤表示藥品審批中心正在做一些有益探索，比如在藥物申報臨床試驗的過程中，只報Ⅰ期臨床試驗，后續的工作在溝通中解決，但這種探索還需在法規層面獲得認可后方可推開執行。更重要的是臨床試驗對受試者權益的保護也需要那些靜默的體系完備之后才有進一步探討的余地，因為“臨床試驗的目的不是以受試者的利益為目標，而是為了獲得臨床數據，那么我們在建設臨床試驗監管體系的時候就要以風險控制的策略來構建我們的機制。所以在立法中，或者部門規章、指導文件中要充分保護受試者的權益，明確臨床試驗相關方的責任。”

另外，仿制藥上市申請時所要開展的生物等效性臨床研究及其審評審批方式該如何改變，也是業界希望借助這次修法，通過頂層設計，在之后的藥品注冊管理辦法中加以完善的內容。簡單地說就是仿制藥的兩報兩批的機制能不能改為一報一批。

追根溯源，仿制藥申請之所以采取兩報兩批的機制，其中的核心問題是“我們把做生物等效性臨床研究試驗真的當成了臨床試驗。”而根據2001版《藥品管理法》對臨床試驗的規定，開展臨床試驗首先要經過國務院藥品監督管理部門的批準，其次臨床研究要按照國務院監督管理部門頒布的相應法規操作實施。

仿制藥的兩報兩批機制事實上成為審批速度提升中最大的“包袱“之一。CFDA藥品化妝品注冊管理司綜合處處長董江萍在由清華大學法學院藥事法研究所、中國醫藥企業管理協會和中國醫藥創新促進會聯合主辦的“中國藥品管理制度創新高峰論壇”上透露，現階段積壓在藥品審批中心的臨床試驗申請中，差不多有80%屬于生物等效性臨床研究的申請。“背著包袱前行，改革的速度如何能加快，是我們當前面臨的第一大問題。”

留出通路很重要

創新是中國醫藥產業的未來和應該具備的基因，據董江萍透露，現階段在處在審批通道中的1.1類新藥，已經有116件，其中大分子藥物已經接近40件。基于這個數據，中國藥科大學國際醫藥商學院副院長丁錦希認為“中國進行創新藥研發，不再只是一個理想、一個目標，它已經開始起步了。”

因此“如何構建符合創新藥研發規律，并能夠與全球化的趨勢相一致的審評審批模式，應該是這次《藥品管理法》修訂要考慮的內容。”董江萍表示。但一個幾乎是公認的現狀是“現階段對創新的鼓勵可以說是碎片化的。所以產業界希望將來在做制度設置的時候應該是一個清晰、系統的制度。”

事實上，創新關涉到法律、法規和技術三個層面，當法律法規跟不上技術的發展，那么三者之間就會出現矛盾和沖突。“要鼓勵創新，一定體現在手段上，在法律法規或者部門規章指南中有所體現。例如審批時限、技術標準具體怎么制定，如果鼓勵某一個領域，那么技術標準就不宜設立的太高。”

綠葉制藥集團法規與注冊部總監由春娜認為鼓勵創新，“應該以臨床價值為導向，建立一個適應技術發展的法規體系。”她舉了一個例子，比如干細胞治療的產品，藥械組合的產品，在階段審評審批中是沒有一個明確的申請流程的，“是不是可以在法規的設置中，留出一個通路，在現有法規或者指南沒有規定的情況下，至少可以留出空間為企業去和藥監部門探討申報提供可能性。”

羅氏藥品臨床研發亞太中心注冊部負責人呂玉真也持有類似觀點，她認為這次修法雖然有緊迫性，更應該注意立法的質量，“我們不可能一次性地把所有問題都在這次修法中得到解決，但是對于一些模糊的問題，我們應該留下一個接口，體現出前瞻性。”

但是還有一個不容忽略的因素是“中國近4000家藥廠，其中最主要的仍然是仿制藥企業。”BMS法規副總裁張熏文表示。其實這就涉及到立法中反復被提及的又一個非常重要的話題，若是中國醫藥市場在未來很長一段時間內仍然是仿制藥為主的話，那么在立法中該如何平衡仿制和創新之間的關系，這同樣也是考驗立法者智慧的地方。

“是要保證患者對新藥的可及性還是保證患者對普藥的可及性，這可能是修法之前需要明確并達成的共識。”一位CFDA前官員表示。