地方政府防范征地沖突群體性事件的路徑與績效評估研究

摘要：土地對農民來說是息息相關的最基本的生產資料，也是重要的生活來源保障。對地方政府而言，土地既是發展經濟的重要資源和管理社會的重要依托，也是財政收入的重要來源。而對用地企業而言，以合理價格獲取土地是其發展的必要條件。有效預防和化解土地利益矛盾是農村社會管理必須面對的課題。在當前城鎮化快速推進的過程中，提升地方政府績效、推進地方政府決策的科學化和民主化，完善地方政府績效評估制度，對防范征地沖突群體事件具有重要意義。本文主要就此進行探討。

關鍵詞：地方政府；征地沖突群體事件；路徑；績效評估

隨著農業稅的徹底廢除，特別是近些年來房地產業的快速發展和城鎮化的快速推進，房地產業成為地方經濟發展的重要支柱，直接影響著地方GDP和地方政府的政績，由此，“賣地”成為很多地方政府越來越重要的生財方式。與此相伴隨的是，由征地引發的群體性沖突事件激增，已成為威脅農村穩定的首要因素。無論是東部發達省份，還是中西部欠發達省份，征地誘發的暴力沖突甚至流血事件都頻頻發生。此類群體性事件表面上看雖然是由征地行為引發的，但卻有著廣泛而深刻的社會管理根源。其中，地方政府績效低下和不規范的征地行為是誘發群體性事件的直接原因。要杜絕此類群體性事件，必須在穩妥推進農地產權和征地制度改革的同時，大力提升地方政府績效，完善地方政府績效評估制度，將防范征地沖突群體事件納入到地方政府績效評估體系中，以防范此類沖突事件的發生和發展。

一、提升地方政府績效對防范征地沖突群體性事件的意義

政府績效考評作為新公共管理的重要內容，承載著加強政府責任、提高政府效率、改善政府形象的重任。地方政府作為各項政策的落腳點，直接面對廣大群眾，是距離農村最近，與農村關系最直接、最密切的一級政權組織。如何通過完善地方政府的績效評價機制，防范征地沖突群體事件，是我國地方政府目前亟待解決的重大課題。

由于征地市場蘊含著巨額的利潤，地方政府為了追求政績，格外注重形象工程，個別官員為了撈取政治資本，往往會不擇手段的進行征地、賣地行為，欺瞞農民、降低補償標準、規避監管、逃避法律制裁成為征地市場中較為普遍的現象。而一旦被征地村民發生抵觸情緒時，政府不但不停止非法拆遷行為，對村民進行安撫和和賠償，反而是變本加厲，利用限制人身自由、毀壞個人財產等非法手段進行強制拆遷和強制搬離，導致征地矛盾逐漸升級演變成群體性事件。目前來看，中國的征地沖突呈現三大特征：一是覆蓋面廣，除西藏外，我國內地所有省、直轄市和自治區都有發生。二是頻率高，數量急劇增長。三是后果嚴重，屢屢引發大規模群體性事件，甚至導致人員傷亡。引發征地沖突的觸機多種多樣，但強征行為無疑是最主要的。根據幾年來對從網絡收集的征地沖突案例的統計，七成以上沖突是由政府強征引起的。

筆者認為，完善地方政府績效考評機制，提升地方政府績效，是杜絕地方政府不規范的土地征收行為的重要途徑。只有地方政府樹立依法行政、規范自身行為的執政理念，類似的群體性事件才會相應減少直至到最終消滅。

二、提升地方政府績效、預防農村群體性事件的路徑選擇

我國的政府績效評估是在政府主導的評價體制下進行的，主要是一種政府的內部行為。目前對地方政府的評估實際上多是上級行政機關的評估，考評權主要集中在領導手中，缺乏社會公眾（特別是農民群眾）對地方政府的評估；考評的內容和標準是根據領導的喜好主觀地設定，不能有效地反映農民群眾的利益需求。

如何在改革發展的新形勢下，積極預防農村群體性事件的發生已成為關系到改革、發展、穩定的全局性課題。對此，我國的地方政府必須做好以下幾個方面的工作：

（一）加強對地方政府的行政倫理教育。通過政治社會化，使地方政府的行政人員樹立正確的“為人民服務”的理念，由“官本位”逐步向公民本位轉變，形成內在的約束機制，減少行政權力在運行過程中的負效應和被濫用的現象。

（二）推進地方政府決策的科學化和民主化。良好的政府決策離不開科學化和民主化的程序條件。積極推進地方政府決策科學化和民主化應注意以下方面：一是擴大地方政府決策的參與范圍，廣泛吸收社會各階層、各方面人士參與決策，尤其要重視農民群眾的參與，接受群眾和輿論的監督；二是完善科學的決策程序，建立謀、斷結合的決策機制；三是依據經濟、效率、效果、公平四大指標強化對地方政府決策的評估和論證，尤其要重視效果指標；四是有計劃、有組織地對地方政府的領導干部進行培訓，從根本上提高決策者的素質和能力，推進地方政府決策的科學化和民主化。

（三）完善地方政府的績效評估制度。一是評價地方政府績效好壞的主體決不能局限于地方政府自身或上級，農民群眾的評估不僅必要、必不可少，而且要加強比重；二是評估的結果必須向社會公布，接受輿論媒體的監督；三是構建一套科學、合理、符合中國國情的地方政府績效評估指標體系；四是建立規范化的具有可操作性的地方政府績效評估制度，讓績效評估制度成為地方政府的常態和慣性；五是優化對地方政府績效評估結果的利用與管理，將評估結果與問責結合起來，把評估結果作為改進地方政府工作、管理地方政府行政人員的重要依據，實現組織優化，提高地方政府行政效能。

總而言之，根據預測，隨著城市化的推進，到2025年，我國失地農民將達到甚至超過1億，面對如此龐大的失地農民群體，如何遏制日益頻繁發生的征地沖突群體性事件，維護社會穩定與和諧，是我國必須盡快解決的重大課題。盡管征地型群體性事件的根源是多方面和多層次的，但地方政府管理滯后是重要原因之一，通過提升地方政府績效，加快管理創新，協調土地沖突，無疑是既具有現實的緊迫性，也具有長遠的戰略意義。

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