衛(wèi)生事業(yè)單位預(yù)算績效管理淺析

[摘要]隨著我國財政體制改革的持續(xù)深入，預(yù)算管理的理念也由重“分配”向重“管理”轉(zhuǎn)變，形成以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績效管理新模式，由于公共財政資源具有稀缺性，需要通過加強對預(yù)算的績效管理謀求逐步提高資源的使用效益。當(dāng)前我國衛(wèi)生事業(yè)單位預(yù)算績效管理還存在著些問題，本文針對目前存在的問題進行探討，根據(jù)評估目的編制預(yù)算，選擇評估指標與評價體系，對影響部門績效實現(xiàn)的問題進行了分析，提出一些符合我們現(xiàn)實狀況的對策建議。

[關(guān)鍵詞]衛(wèi)生事業(yè)單位；預(yù)算績效管理；對策建議

[DOI]1013939/jcnkizgsc201519172

從開始深化預(yù)算管理體制改革以來，我國一直致力于“服務(wù)型政府”和“公共財政”的建設(shè)，在預(yù)算管理制度方面已取得一些成果，提高了管理的科學(xué)化和規(guī)范化水平。然而在預(yù)算管理過程中，出現(xiàn)了各預(yù)算單位在預(yù)算編制和資金分配時較少考慮績效性；支出預(yù)算約束性小，資金使用率低；沒有規(guī)范的績效目標和評價指標；相關(guān)配套制度不健全等問題，因此大大限制了績效預(yù)算作用的發(fā)揮。鑒于此，完善預(yù)算績效管理勢在必行，創(chuàng)新預(yù)算管理理念，改革預(yù)算管理制度，重構(gòu)預(yù)算管理流程，全面規(guī)劃資金的績效管理是當(dāng)前無法回避的問題。

1衛(wèi)生事業(yè)單位預(yù)算績效管理的特點和主要內(nèi)容

11預(yù)算績效管理的特點

預(yù)算績效管理的出發(fā)點并非“省錢”，而是尋求有效的供給。無論績效目標如何設(shè)定，對項目的資金效果的評價都必須回答兩個問題：“是否，或在多大程度上增進了公共利益”以及“獲得的利益與撥款相比是否值得”。預(yù)算績效管理采用三個環(huán)節(jié)管理模式，分別是績效目標、績效預(yù)算以及績效評價。

（1）績效目標，應(yīng)當(dāng)根據(jù)本地區(qū)的中長期發(fā)展戰(zhàn)略進行設(shè)定。

（2）績效預(yù)算，也就是根據(jù)確定的績效目標和事業(yè)成本，計算出來的預(yù)算單位預(yù)定項目額度。

（3）績效評價，評價預(yù)算績效目標達成情況，包括單位目標的達成，也包括可持續(xù)發(fā)展能力。同時，通過績效評價，指出預(yù)算單位未達到績效目標的指標，并提出改進建議。

12衛(wèi)生事業(yè)單位預(yù)算績效管理的主要內(nèi)容

我國衛(wèi)生事業(yè)單位主要依靠財政供養(yǎng)和扶持，若要回答政府花錢是否值得，需要完善公共財政預(yù)算績效管理，而管理的核心環(huán)節(jié)就是績效預(yù)算。針對從當(dāng)前存在的問題來看，首先改變原先資源型的預(yù)算結(jié)構(gòu)，針對政府衛(wèi)生公共政策的結(jié)果目標，設(shè)立衛(wèi)生事業(yè)項目，由負責(zé)每個項目的衛(wèi)生部門承擔(dān)執(zhí)行落實情況；進一步做好完善預(yù)算資金編制環(huán)節(jié)的工作，突出各項衛(wèi)生事業(yè)任務(wù)目標，提高預(yù)算支出透明度，從而便于績效的衡量；重新規(guī)范事業(yè)項目支出流程，確定預(yù)算規(guī)模和控制事業(yè)成本，確保其支出的合理性；構(gòu)建績效預(yù)算指標科學(xué)的評價體系，增強體系框架的可行性與實效性；加強管理制度的配套建設(shè)，進行具體分析并整體規(guī)劃，并在實際工作中不斷修正和完善。

2衛(wèi)生事業(yè)單位預(yù)算績效管理中存在的問題

當(dāng)前衛(wèi)生事業(yè)單位開展規(guī)范的預(yù)算績效管理還屬于起步階段。

21績效管理理念有待加強

長期以來，傳統(tǒng)形成的投入控制型預(yù)算管理思想在短期內(nèi)難以改變，重效率、重結(jié)果的績效管理理念還需要培養(yǎng)，有些事業(yè)單位只注重資金使用合法合規(guī)性，而忽略預(yù)算資金使用的績效。因缺乏相應(yīng)的管理制度約束，有的單位對預(yù)算績效管理工作重視不夠，畏難、缺乏工作的主動性，對管理中存在的問題缺少反思。沒有將“要我評價”變?yōu)椤拔乙u價”，成為推進預(yù)算績效管理工作的重點和難點。

22預(yù)算編制環(huán)節(jié)存在問題

（1）預(yù)算編制的監(jiān)督和績效考核機制的缺乏。一些部門常常過分強調(diào)自身利益，預(yù)算編制草率，前期準備工作不足，編制缺少科學(xué)依據(jù)，把辦事作為要價的籌碼，費盡心思增加預(yù)算資金，因缺少監(jiān)督和考核機制，通常是績效低的單位沒有受懲罰，效率高的單位也沒有任何獎勵，挫傷積極性，最終導(dǎo)致財政資金使用效率低下。

（2）預(yù)算部門對提供的資料數(shù)據(jù)真實性與可靠性難以保證。績效評價活動的過程，就是信息的整理加工、輸出反饋的過程，近年來，政府加大投入衛(wèi)生信息化建設(shè)，并已經(jīng)取得了很大的進步，但預(yù)算績效管理信息系統(tǒng)還沒有完全建立，無法考核有些衛(wèi)生事業(yè)單位報送數(shù)據(jù)的真實和有效性，對數(shù)據(jù)的績效分析就更無法證實，從而影響限制績效預(yù)算作用的發(fā)揮。

23預(yù)算執(zhí)行缺少約束，支出流程存在問題

（1）預(yù)算的執(zhí)行效率不高。公共財政的執(zhí)行是預(yù)算管理中最重要的環(huán)節(jié)，預(yù)算績效的提高和目標的實現(xiàn)，很大程度上取決于預(yù)算的執(zhí)行情況。前期編制不準確細化，又盲目多要預(yù)算資金，執(zhí)行中頻繁調(diào)整，實際支出無法與預(yù)算進行對比和分析，造成財政資金執(zhí)行效率低下。在實踐工作中，很多單位出現(xiàn)一邊是多年財政存量資金滯留，另一邊又千方百計爭取新項目新?lián)芸睢ｉL期以來，執(zhí)行管理失控，存在大量財政資金的浪費和低效率使用現(xiàn)象，公共服務(wù)效率與質(zhì)量都無法保證，這些已成為我國財政預(yù)算資金的一個巨大漏洞。

（2）預(yù)算的執(zhí)行監(jiān)管不力，績效跟蹤糾偏不夠。部分項目主管部門對具體執(zhí)行單位的使用情況和效果缺少必要的監(jiān)管，常常是“以撥代支”的經(jīng)費管理模式，特別是對實行外包項目等，會導(dǎo)致有些項目出現(xiàn)配套資金不到位，項目實施進度緩慢和資金管理和核算問題頻現(xiàn)。有效的財政效益評價和監(jiān)督機制的缺乏，財政監(jiān)督、審計監(jiān)督和社會監(jiān)督的威懾作用無法發(fā)揮，對各種財政預(yù)算一撥了之，最終會導(dǎo)致公共資源重復(fù)購置，財政資金浪費嚴重，滋生腐敗現(xiàn)象。

24預(yù)算評價體系未有效建立，績效評價質(zhì)量不高

績效預(yù)算評價指標體系的構(gòu)建是績效預(yù)算管理的重要基礎(chǔ)性工作，指標體系設(shè)計合理與否，直接影響預(yù)算績效的質(zhì)量。但是，我國預(yù)算績效評價系統(tǒng)還不健全，缺乏科學(xué)性。因支出內(nèi)容廣泛，形式復(fù)雜，結(jié)果抽象，在以往的決策評估中，主要只是針對有形產(chǎn)出進行評估，無形產(chǎn)出因為無法量化而被忽略；導(dǎo)致彈性較大的社會效益、間接效益和長遠效益被視而不見，這都極大地影響了決策評估的科學(xué)性和有效性。

另外，預(yù)算管理問題很少單獨出現(xiàn)，需要有相應(yīng)配套制度做保障。在衛(wèi)生事業(yè)單位相關(guān)的財務(wù)管理方面，仍采用的是收付實現(xiàn)制，沒有權(quán)責(zé)發(fā)生制的會計制度。在具體執(zhí)行中，它可以通過人為地混淆支出的性質(zhì)和期間操縱成本，再加上收支項目不配比，不能真實反映衛(wèi)生事業(yè)單位的成本以及收支結(jié)余，這在一定程度上影響了各單位評估和考核績效的準確性。

3完善衛(wèi)生事業(yè)單位預(yù)算績效管理的對策建議

31開展廣泛深入的預(yù)算績效管理宣傳

實現(xiàn)全過程的預(yù)算績效管理，離不開思維上的轉(zhuǎn)變以及各利益相關(guān)方的共同參與和各部門各單位的密切配合。尤其是對于實施預(yù)算績效管理的重要性、基本原則、主要內(nèi)容以及預(yù)算績效管理的成功經(jīng)驗等方面都要進行重點、細致地宣傳，積極培養(yǎng)績效管理文化，切實轉(zhuǎn)變以往“輕項目產(chǎn)出、重資金投入”、“輕項目效益、重資金分配”的預(yù)算管理傳統(tǒng)模式，強化“用錢必問效、無效必問責(zé)”的績效管理理念，使預(yù)算績效管理外在要求最終內(nèi)化為自下而上的自覺行動。

32進一步完善預(yù)算績效管理及評估體系

（1）健全財政預(yù)算監(jiān)督，強化預(yù)算約束，預(yù)算績效管理工作能夠順利地開展離不開相關(guān)制度體系的建立，完善預(yù)算編制和執(zhí)行的監(jiān)督和績效考核機制，對預(yù)算項目進行事前、事中、事后全過程控制，將各部門預(yù)算和工作績效掛鉤，根據(jù)業(yè)績與成效來分配資源，業(yè)績高的單位越容易得到財政預(yù)算撥款，業(yè)績差的單位被減少和放緩款項，改變過去形成的一種較平衡協(xié)商結(jié)果，以及在此之上制定的預(yù)算分配制度。這樣能堅持公平原則，建立正確的激勵機制，對績效好的單位節(jié)余出來的預(yù)算資金，作為鼓勵留其自行處理或結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，讓預(yù)算績效制度具有科學(xué)性和制度保障。

（2）保證提供編制資料數(shù)據(jù)的真實性與可靠性。建立衛(wèi)生事業(yè)支出的信息管理系統(tǒng)，統(tǒng)一公共服務(wù)成本標準，要求各單位提前編制收支計劃，細化預(yù)算，收集整理項目執(zhí)行的完成結(jié)果和檢測數(shù)據(jù)，掌握各項開支定額標準以及技術(shù)經(jīng)濟指數(shù)和數(shù)據(jù)，預(yù)算編制時盡可能支出考慮全面，提高支出的預(yù)測精度，減少臨時調(diào)整追加，及時公布公共服務(wù)成本，更為準確、全面地反映醫(yī)療衛(wèi)生部門的真實績效。

（3）設(shè)立全面客觀的結(jié)果評估體系。在對預(yù)算績效的結(jié)果進行評估時，應(yīng)該對評估對象全面進行分析評價。設(shè)置定性與定量的標準，在預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的各類問題就能及時發(fā)現(xiàn)然后加以解決，也可以與其他同級同類的項目進行橫向?qū)Ρ龋页鰞?yōu)勢和差距；根據(jù)績效評價結(jié)果，預(yù)算部門及時調(diào)整今后的開支方向，進一步合理分配預(yù)算資金，正確預(yù)測未來績效發(fā)展趨勢。另外，可以考慮引入專家評價機制，委托第三方獨立組織站在專業(yè)客觀的角度來構(gòu)建評估指標，測量單位預(yù)算結(jié)果，提高預(yù)算績效評價結(jié)果的準確性。

33加強預(yù)算績效管理人才隊伍建設(shè)

新形勢下的預(yù)算績效管理對于單位的績效管理能力和績效信息處理能力都提出了更高的要求，將績效管理崗位作為鍛煉，培養(yǎng)復(fù)合型專業(yè)人員，通過專題培訓(xùn)、以會代訓(xùn)、交流考察、選派深造等多種形式，建立健全教育、培訓(xùn)體系，形成一種新型的教育培訓(xùn)模式。一方面補充更新知識，另一方面加強實際工作應(yīng)用，增強解決問題的能力。實現(xiàn)個人的全面發(fā)展，滿足工作發(fā)展的需要。

34落實對績效評價結(jié)果的應(yīng)用

建立起預(yù)算績效評價結(jié)果的反饋應(yīng)用機制，使預(yù)算績效管理真正落到實處，實現(xiàn)績效評價結(jié)果和預(yù)算安排的有效銜接。推進績效信息公開。完善績效激勵與問責(zé)。

4結(jié)論

加強預(yù)算績效管理，提高預(yù)算資金使用效益和工作效率，是我國衛(wèi)生事業(yè)單位預(yù)算改革的目標。預(yù)算管理績效改革是一項系統(tǒng)性工程，其全面實施需要諸多配套改革措施的協(xié)調(diào)配合，這給廣大財政人員以及相關(guān)工作者帶來了不小的壓力。然而，困難阻擋不了我國預(yù)算績效管理改革的前進步伐。本人嘗試探討衛(wèi)生事業(yè)單位在預(yù)算績效管理中的問題與解決思路，我們根據(jù)自己所處的預(yù)算發(fā)展階段科學(xué)而又審慎地選擇績效管理目標。具體進度，理應(yīng)對預(yù)算績效管理的未來充滿信心并貢獻出自己的一份綿薄之力。

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