農村法治邁上新征程

法，國之重器！自古以來，法治都是治國理政的利器，是社會價值的核心內容，也是維護普通民眾權益之根本。我國是一個農業大國，作為維護農村社會和諧穩定，推動農村經濟健康發展不可或缺的必要元素，農村法治的重要性不言而喻。

2014年10月下旬，黨的十八屆四中全會勝利召開，全會審議通過的《決定》是全面推進依法治國的綱領性文件。這次會議，不僅凸顯了當前形勢下我國法治建設的緊迫性和重要性，而且開啟了法治中國建設的新征程。

會議強調，農業農村法治建設是社會主義法治建設的重要組成，農業依法行政是建設法治政府的重要內容，要自覺將農業農村法治建設放到全面推進依法治國的整體布局中來謀劃、來推進。

農村法治痼疾

“在推進依法治國的進程中，我們必須清醒地看到，‘三農’問題始終是關系黨和人民事業發展的全局性和根本性問題，與城市相比，法治農村建設面臨的矛盾更為突出，任務尤為緊迫和艱巨，可以說，沒有農村的法治化，就不可能有整個中國的法治化。因此在當前條件下，加大力度推進法治農村建設是依法治國的重要基礎。”四川省社會科學院郭曉鳴表示。

他指出，長期以來，影響農村經濟社會和諧穩定的各類尖銳矛盾和群體性事件，無不與農民財產權遭到侵害直接相關。目前農村集體資產和農民個人財產普遍主體虛置、權屬不清、權益不完整。在各種利益主體爭相爭奪經濟資源和發展機會的過程中，由于一些地方基層政府的行政干預和強勢利益主體的強勢擠占，農村集體經濟組織和農民因處于弱勢地位而致使財產權利往往會遭到不同程度的侵害。這已經從根本上影響到了農村經濟社會的和諧穩定。

這種情況，最明顯體現在政府違規征地和強制拆遷上。發生在河南輝縣常莊鎮常東村的一起違規征地事件就比較典型。打著“土地是國家的，屬于集體的”等名義，該鎮在征占農民耕地時，罔顧民意和法律，采取弄虛作假、威逼利誘等手段，數年來便將村里大部分耕地強行征占進行商業開發。目前，該村許多失地村民仍拒領補償款，并不斷上訪。

改革開放以來，雖然我國建立起了一個市場經濟和依法治國的基本框架，但行政權力依然是社會的中樞，主導著社會生活的方方面面。“在行政權力的觸角不斷植入鄉村的過程中，使村級組織擁有了較大行政權力，成為延伸政府行政職能的組織，這與法律所界定的群眾性自治組織不相一致。”郭曉鳴說，這樣一來，便導致了較為普遍的不依法行政問題，而且尤為重要的是沒有建立一個完善的社會利益表達機制，也沒有給予農民更多的政治參與空間，使得農民在涉及自身利益的矛盾沖突中既沒有話語權，也沒有意愿訴求的暢達平臺和機制，從而“集體上訪”“暴力上訪”事件頻發。

在目前，“權大于法”已成為農村法治一大痼疾。現實中，農民群眾習慣把村官稱為當地的“土皇帝”。少數地方的村官，政治素質低劣、作風比較霸道，甚至崇尚腐敗，尤其是“以言代法”現象比較突出，村里大事小情都是村干部說了算，奉行“家長制”“一言堂”，根本不講民主、只講“自主”，把“村民自治”變成了“村官自治”。在一些農村，常常聽到：“我是村長，村里的事我說了算，我就是法，我說咋干就咋干！”

“從表面上看，‘權大于法’現象與部分基層干部政治素質不高直接相關，一些領導干部法制觀念淡薄，人生觀、價值觀扭曲，把人民賦予的權力作為自己謀取私利的工具，導致行政行為畸形。但從更深層次的原因分析，農村普遍化的濫用權力和‘權大于法’問題之所以難以解決，客觀上是基層政權組織機構龐大和組織職能運行缺乏基本監督的必然結果，從而造成行政權力的不斷膨脹和管理效能的日趨低下。”郭曉鳴說。

“有法不用”是難題

法律必須被信仰，否則它將形同虛設。

“在我們村，村民幾乎都不知道如何用法律來維護權益。”河南省原陽縣福寧集鎮后堤村一村民的這句話，一定程度上代表了目前我國農民的法治意識。該村民反映，在他們村，農村低保、房屋改造、土地征收等，幾乎都不按照相應的政策和法律來辦，而是村干部或者鄉政府說了算。對于這樣的說法，記者來到該鄉鄉政府了解情況，希望得到相關詳細說明，但在工作人員的推諉之下，至今也沒能得到答復。

“農民之所以對法律缺乏信任，是因為他本身對法律有一種很大的不安全感。這種不安全感不是自身造成的，而是現實狀況造成的。要想讓農民認識到法律是可靠的，就要有好的法，有嚴格的執法，有公正的司法，大家都要守法，通過方方面面努力，形成法治的良好氛圍和環境。”河南財經政法大學法學院教授楊紅梅表示，“法律所起到的根本性作用就是秩序，如果連秩序都沒有，怎么談穩定;如果不穩定，怎么談發展？”

教育部人文社會科學重點研究基地、華中師范大學中國農村研究院前些時在武漢發布《中國農民狀況發展報告·政治卷》研究成果稱，中國農民的法治觀念存在著“重守法，輕用法”等誤區。

2009年來，華中師范大學中國農村研究院對全國31個省（市、自治區）200多個村進行每年兩次的大規模抽樣調查，取得了大量第一手調研數據。

該報告對涉及農民政治狀況主要指標進行描述性分析，并著重就農村法治建設與基層民主建設兩個主題進行重點梳理。報告分析指出，當前，中國農村法治建設主要面臨四大瓶頸：一是法治體系不完善，無法滿足實際發展需要;二是法治運行不規范，基層政府不依法辦事，侵害農民權益行為時有發生，存在“執法不公”問題;三是法治服務形式單一、載體缺失、內容缺乏，導致“有法難用”困局;四是農民法治意識薄弱，用法意愿較低，面臨“有法不用”難題。

據調查數據顯示，在4123位受訪農民中，認為法律制度“不完善”的比重為36.75%;四成農民認為當前法律執行缺乏公正，認為社會中存在“權大于法”現象的占66.24%;當自身合法權益受到損害時，66.93%的農民選擇“不到萬不得已不會訴諸法律”，還有3.69%的農民選擇“無論如何都不會訴諸法律”。

華中師范大學中國農村研究院院長徐勇教授表示：法治的生命在于落地，在于施行，在于進入廣大民眾心中。中國法治的基點、重點、難點在農村，農民的法治意識有多強，決定了中國的法治能走多遠。

期盼風清氣正的法治農村

毋庸置疑，十八屆四中全會作出的依法治國的重大決定，為加快法治中國建設指明了前進方向和奮斗目標，完全符合我國國情和各族人民的意志和愿望。采訪中記者發現，農民對依法治國充滿了信心和期望，他們無不期盼能建設一個風清氣正、和諧穩定、宜居樂業的“法治農村”。

作為農業大省，農村法治建設的重要性舉足輕重，近年來，許多地方都想方設法加強農村法治建設。比如鶴壁市，2012年以來，該市推進全民學法、公民守法、嚴格執法、公正司法，舉辦了法律大講堂、千名干警千堂法制課、法律巡回宣講團“三駕馬車”系列法制宣傳教育活動，并以此為主要載體，不斷創新，走出了一條以普法為先導、依法維穩促安、助推法治鶴壁建設的路子。

“總的來講，我國農村法治建設水平毫無疑問是在逐年提升的，包括農民的法律意識、政府的依法行政意識和執法人員的執法意識。”楊紅梅說，當然，也存在一些濫用職權，有法不依的情況，這很大程度上是因為監督和追責沒有到位，所以四中全會提出“倒逼機制”，就是要把責任追到每一個環節，一旦出現情況，相關人員要對案件終身負責，無論到什么時候，都能追查得到。

“首先要有法治意識，法律宣傳教育是基礎，大家都要遵紀守法;另一方面，政府和執法部門更應該嚴格守法，依法行政，不能人治。只要求群眾依法辦事，而政府和執法部門卻有法不依、執法不嚴，這顯然是不行的。”河南省司法廳普法辦副主任陳東升說。他進而表示：“其實，通常情況下，老百姓是很容易滿足的，不是迫不得已，不敢輕易和政府發生沖突。比如在出現問題很多的征地和拆遷中，如果相關部門嚴格按照相應的政策和標準，做到公平公開公正，就不至于有那么多矛盾。南水北調就是很好的例子，一切安置提前到位，老百姓沒有了后顧之憂，工作開展自然順利。”

“所以，法治農村建設的當務之急是要盡快建立完善的農村財產權制度，給予農民財產權更有效的法律保護;當前依法治理農村的核心是要建立完善的民主參與平臺和利益表達機制，構建既有法治保障，又凸顯農民主體性特點的鄉村治理新模式，只有如此才能有效抑制行政權力的過度干預，賦予農村更大的發展空間和更強的發展活力。此外，不僅要高度重視提高基層領導干部的政治素質和依法行政能力，而且更為關鍵的是要不失時機地加大推進農村政治體制改革力度，重點是建立精干高效的基層政權組織，明確基層政權職能，規范權力運行制度，建立重心下移的工作機制。”郭曉鳴表示。