論國土部門主導不動產登記的實現

[摘 要]日前，黑龍江省國土資源廳已明確地籍處負責整合不動產登記職責，市、縣級不動產登記工作即將全面展開。本文就齊齊哈爾市如何發揮國土部門主導作用，積極推進不動產登記工作全面開展提出了具體想法和思路。

[關鍵詞]國土資源部門;不動產登記;主導作用實現

[中圖分類號]X24 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2015）02 — 0097 — 02

根據國土資源部頂層設計的不動產統一登記制度時間表， 全國2015年下半年要完成不動產登記操作系統軟件與信息平臺的對接，在2018年前不動產登記信息管理基礎平臺投入運行，因此承擔具體登記事項的地方國土部門壓力最大。在國家、省積極推進不動產登記工作的進程的大背景下，齊齊哈爾市市、縣級不動產登記工作尚未啟動。筆者在初步了解各部門不動產登記現狀及征求有關專家意見的基礎上，就齊齊哈爾市如何開展不動產登記工作提出具體想法和思路，提請業內領導和同事們批評指導。

一、各部門不動產登記現狀

根據《不動產登記暫行條例》（以下簡稱《條例》）規定，不動產登記范圍為集體土地所有權、房屋等建（構）筑物所有權、森林、林木所有權、建設用地使用權、宅基地使用權、海域使用權、地役權、抵押權和耕地、林地、草地等土地承包經營權及法律規定需要登記的其他不動產權利等十大類不動產物權。在齊齊哈爾市不含海域使用權登記項目，按照部門職能分工，現有登記實施主體分別為國土、住建、林業、農業、畜牧等部門，其中以國土部門承擔登記事項為最多?，F將各部門登記工作情況簡述如下：

（一）國土資源部門不動產登記工作概況

目前齊齊哈爾市國土部門主要承擔集體土地所有權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權、土地抵押權等不動產權利的登記工作，具體辦理單位為各級政府政務大廳及地籍科、股。其負責組織城鄉地籍、地政和土地劃界、土地調查、統計、確權、登記、發證和土地動態信息監測工作及制定全市地籍調查、土地利用現狀調查、土地專項調查等工作計劃并組織實施，加之土地劃界糾紛調處、配合民政部門調查處理因行政界線不清而引起的土地資源爭議事宜等重點工作，苦于辦公人員較少，年辦理登記數量巨大，很多登記辦件需加班加點完成。在平臺建設方面，金土工程基礎上形成的“一張圖”、“三大平臺”等信息化成果已經基本實現國家、省、市、縣四級聯動，齊齊哈爾市市級地籍管理信息系統已經投入使用，登記信息公開工作正在有序進行。

（二）住房和城鄉建設主管部門不動產登記工作概況

由房地產產權市場管理處負責國有土地、村鎮集體土地房屋登記和房屋交易市場的管理工作，以及負責房產檔案管理和全市房屋租賃登記備案工作。在完成房產登記大量基礎性工作的基礎上，積累了較為成熟的數據管理、登記公示經驗，其登記信息系統相當完善，也已經實現了四級聯動。

（三）林業部門不動產登記工作概況

林業管理部門的林政科、股負責林地、林權管理，依法對征用、占用林地進行審核及登記發證工作，國有林場等大型林業資源由市級管理，農用林地登記發證由區、縣審批。目前按照“四級建檔，四類分類”的原則，進行歸檔立卷，紙質資料登記備案機制健全，其登記系統僅具有基本的地圖瀏覽功能，不具備宗地圖編輯功能，信息自動化工程正在建設中。

（四）農業部門不動產登記工作概況

市農委的農民負擔監督管理科負責指導農村土地承包、耕地使用權流轉和承包合同管理等工作，由農村合作經濟管理總站負責指導轄區內農村土地承包及承包合同管理、土地承包糾紛的仲裁以及頒發土地承包經營權證書，并負責農村合作經濟組織各業承包合同管理。原始紙質登記材料存檔在區、縣級，目前尚未建有登記信息庫。根據國家統一要求，全國開展的農村土地承包經營權確權登記頒證工作及農村土地承包經營權納入不動產統一登記予以五年過渡期。過渡期內，農業部門會同國土資源部門負責指導農村土地承包經營權的統一登記工作。過渡期后，改由國土資源部們負責指導農村土地承包經營權登記工作。

（五）畜牧水產部門不動產登記工作概況

市畜牧獸醫局組織實施全市草原資源保護工作，負責草原建設、開發利用工作，實施草原管理和草原防火工作。其行政審批科負責有關行政許可證的發放工作。草原管理登記信息相對較少，沒有配套的電子信息平臺。

綜上所述，多年的各自為政、部門利益及歷史遺留權屬糾紛爭議等矛盾沖突，加之各部門基礎資料的不規范、不完善及信息自動化水平的差異，勢必給不動產登記資源整合帶來困難。但在遭遇困難挑戰的同時，作為牽頭部門的國土部門同樣面臨較多發展機遇和提升空間。

二、國土部門主導不動產登記工作的思路分析

按照中央編辦《關于整合不動產登記職責的通知》規定的部門職責，國土資源部負責指導監督全國土地登記、房屋登記、林地登記、草原登記、海域登記等不動產登記工作;會同有關部門起草不動產統一登記的法律法規草案，建立不動產統一登記制度，制定不動產權屬爭議的調處政策;推進不動產登記信息基礎平臺建設;會同林業局負責國務院確定的重點國有林區森林、林木、林地的登記發證;會同海洋局負責國務院批準項目用海、用島的海域使用權和無居民海島使用權的登記發證等。在此基礎上，國家層面已經探索建立了不動產登記工作部際聯席會議制度和聯絡員制度，共同部署做好相關工作。其中國土資源部工作重點是負責牽頭建立全國不動產登記信息管理基礎平臺。當前黑龍江省國土資源部門已經啟動調查論證，研究如何通過數據交換接口、數據抄送等方式，實現土地、房屋、草原、林地、水域灘涂、海域海島等審批、交易和登記信息實時互通共享，推動建立不動產登記信息公開查詢系統。在此關鍵時期，如何發揮好國土部門的管理優勢，主導市、縣級不動產登記是解決問題的重中之重。

（一）籍土地登記豐富信息內容凸顯空間信息權威性

土地管理的特色是對土地空間特性的管理。土地空間特性，包括土地的地理位置、相鄰關系，圖層的劃分及與土地相關的各種空間屬性和人文屬性。齊齊哈爾市現運行的地籍管理信息系統以現行的技術規程、規范、標準為依據，結合地籍管理的業務運行模型，嚴格按照地籍管理流程化模式的工作需求，實現了地籍管理的信息采集、存儲、處理、分析管理與應用，在登記宗地的空間位置、地類統計、面積量算方面優勢較大，容易實現“權利落地”。

（二）籍地籍信息平臺成熟技術保持動態管理實時性

齊齊哈爾市地籍登記信息平臺的應用技術已經較為成熟，服務流程相對規范和嚴謹，尤其是在坐落、界址、面積等基礎數據及實時動態更新、數據兼容方面的優勢，使不動產登記信息基礎數據庫建設不存在太大的“技術障礙”。 根據不動產統一登記制度的實施工作要求，不動產登記信息管理系統總體包括三部分，即不動產產權產籍信息采集、不動產產權產籍數據庫保存、不動產產權產籍信息查詢，這三部分分別承擔不動產統一登記的信息采集、保管分類和查詢職能。如果在各部門基礎登記信息準確到位的基礎上，采取“平行開展”的思路，在設計信息采集和信息保管環節的同時，就開始對查詢系統的構建開展前期工作，不動產產權產籍登記查詢系統平臺的設計和搭建工作按照規定的時限完成將不會很困難。屆時將通過終端接口接入的方式，實現地市一級不動產登記主管機關專權訪問不動產產權產籍信息的統一數據庫，進而向社會依法提供查詢的有關服務。

（三）籍原始不動產登記成果助推后期管理連續性

在《條例》規定的十大不動產權利登記目錄中，集體土地所有權、建設用地使用權、宅基地使用權、地役權、土地抵押權等權屬登記一直由國土部門負責，行業管理規范性和程序化較高，積累了較多的糾紛調處及相關歷史遺留問題處理經驗。全國二次土地調查成果中的現狀權屬涉及較多林權、草地及水域的承包經營權能，坐落、面積等數據參考價值較高?！耙粡垐D”及“三大平臺”建設使國土資源管理信息化建設程度超過其他部門，在不動產登記信息后期管理自動化方面優勢突出。在此基礎上，地籍管理人員整合原有土地登記數據，結合其他部門上報不動產登記數據，對照落實，在技術上較易完成對號入座，最大程度保持不動產權屬的連續性，為維護社會穩定大局奠定基礎。

（四）籍多部門共享土地登記信息加強信息管理規范化

在國家、省級不動產登記領導小組設立的不動產登記專家委員會及其下設的不動產登記制度建設專家組、不動產登記信息平臺建設專家組和不動產登記調查技術專家組中，國土部門的專家和管理人員參與了較多的不動產統一登記相關法律、法規、規章、政策、規程、標準、規范等制定過程的研究討論，為統一登記依據、登記簿證、信息平臺等提供堅實的理論支撐和權威的技術咨詢。因此在各級不動產登記機構組建過程中，原則上由國土資源部門牽頭推進，不無道理。在齊齊哈爾市，多年的宗地管理使“以地找人”成為習慣模式，其地籍信息已經和市公安、稅務甚至銀行系統形成數據共享。在繁雜的信息運行過程中，國土系統在政務公開序列內保持了失密、泄密事故記錄為零，積累了豐富的登記信息保密工作經驗。

（五）籍規范流程完善機制實現登記機構建設優化

齊齊哈爾市國土系統在近幾年的規范化管理過程中，尤其是深化“五大體系”建設和鞏固廉政風險控制成果方面取得了豐碩成果，基層干部作風轉變，服務意識和大局意識空前提高，極大煥發了生機和工作熱情。目前，以“目標管理、流程控制、制度約束、預警問責、人本發展”五大管理體系建設為統領、以打造“陽光國土、廉潔國土、平安國土、服務國土、和諧國土”為目標的全新管理模式全面實現。市國土資源局及各縣（市）國土資源部門網站全部開通，已經形成全市國土資源部門網站體系，市、縣（市）兩級國土部門通過對外網站向社會宣傳法律法規，公開規劃、計劃，辦事程序、收費標準和審批結果等，提供規范、準確、及時的便民服務，廣泛接受社會監督，不斷擴大政務信息網上公開范圍，得到社會的廣泛認可，為齊齊哈爾市開展不動產統一登記工作在隊伍建設、人才培養、制度約束與流程管理方面做了有益探索，取得積極成果。

綜上所述，在市、縣級不動產登記機構組建之際，國土部門應充分發揮制度、流程、人才管理、信息化建設等方面的優勢，因時而起，因勢而動，結合國土系統信息自動化建設成果，充分利用住建系統的“個人住房信息聯網系統”和林業部門現有不動產登記資源，加強合作，積極協調，節約集約，一定能全面規范不動產登記工作制度、流程，完善監督問責，高效科學地打開工作局面，為齊齊哈爾市的不動產登記工作全面開展做出更大的貢獻。

〔責任編輯：陳玉榮〕

[收稿日期]2015 — 01 — 19

[作者簡介]王國友（1970—），男，黑龍江嫩江人，副主任，高級工程師，多年從事土地調查及國土資源管理信息化建設工作。