完善區縣級轉移支付制度

【摘要】：區縣級政府作為一級基層政權，在了解轄區居民對公共品的偏好具有優勢，因此可以很好地提供公共產品和保證公共服務質量。分稅制改革以來，區縣級政府財權與事權不匹配的現狀，導致了區縣財政對上級轉移支付嚴重的依賴性。所以本文研究區級轉移支付制度的完善，對于區縣級政府改善公共服務有著重要意義。

【關鍵詞】：區級政府;轉移支付;完善措施

一、省（市）對區（縣）轉移支付概述

區縣級政府作為一級基層政權，與人民群眾的日常生活聯系最為直接，也最為密切，因此最了解當地人民群眾的各種不同需求，在提供和保證公共產品和公共服務方面承擔著很大的責任。而公共產品、公共服務的提供無疑受到當地政府財權財力的制約。我國自1994年分稅制改革以來，區縣級財權被層層上收，同時政府事權支出范圍則在不斷擴大，這直接導致了區縣財政對上級轉移支付的依賴度越來越高。

我國現行的上級對區縣的財政轉移支付基本秉承了中央對省轉移支付的一般思路。從結構上講，中央對省轉移支付主要包括專項轉移支付、一般性轉移支付、稅收返還、結算補助、原體制補助等，其中專項轉移支付與一般性轉移支付占轉移支付比例較高。由于省以下政府間轉移支付數據的可獲得性完整性等原因，截至目前，我國上級對區縣的財政轉移支付研究成果較少。在此，本文主要以可獲得數據的成都市溫江區為例，分析我國省（市）對區轉移支付結構現狀。

二、溫江區政府的轉移支付現狀

從絕對值總量來看，2009-2013年間，上級政府對溫江區轉移支付金額穩步上升，從09年的4.23億元增長到2013年的5.75億元，年平均增長率達8.9%。從轉移支付結構來看，上級政府對溫江區轉移支付主要分為返還性收入、一般轉移支付、專項轉移支付三項，其中，返還性收入占比最小，大體在20%左右;其次是一般性轉移支付，占比30%有余，且2009-2013年間，一般性轉移支付不但金額總量上升，其在總體轉移支付中所占比重也年年上升，2012年、2013年已達到了37%;專項轉移支付所占比重最高，五年間間每年占比皆在40%以上，其中2011年幾乎達到50%，但專項轉移支付占比增長率上下波動，2011-2013年出現了下降趨勢。

轉移支付三大項目可以再各自往下細分，由于數據的可得性，本文在此主要研究分析溫江區一般轉移支付結構。溫江區一般性轉移支付結構主要分為均衡性轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革補助、結算補助、企業事業單位劃轉補助、成品油價格和稅費改革轉移支付補助、一般公共服務轉移支付、公共安全轉移支付、教育轉移支付、社會保障和就業轉移支付、醫療衛生轉移支付、農林水轉移支付、其他一般性轉移支付。

溫江區一般轉移支付收入中，均衡性轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革補助、教育轉移支付、農林水轉移支付所占比重較大。這與趙云旗（2013）對我國財政一般轉移支付結構研究結果基本吻合。

經過以上的數據分析，結合實地調研考察結果，可知上級政府對溫江區轉移支付經費不足主要集中在教育、社保醫療、交通建設幾個方面。教育方面，上級政府一般性轉移支付僅占溫江教育支出的10%左右，其余皆由溫江區政府負擔;溫江區的社保財政投入主要集中在對農民的社保投入上，因為農民無雇主，由政府負責其社保投入的相當于雇主的那部分，這也是溫江財政投入大頭。在醫療投入方面，“兜底責任”依舊在溫江區自身，以成都市第五人民醫院在溫江區為例，造成了溫江區財政大量流出。交通建設投入方面，上級政府負擔過少，就目前現實情況來講，上級政府承擔的交通建設支出僅夠支付拆遷賠付，而安置房、社保等方面還需要大量財力投入。

三、區（縣）級轉移支付制度的優化

結合溫江區2009年至2013年的轉移支付結構數據，一般性轉移支付占上級轉移收入的比重一直低于專項轉移支付。從增長趨勢上分析，一般性轉移支付比重從2009年開始逐漸上升，而專項轉移支付從2012年開始逐漸下降。

田發（2010）采用變異系數法衡量人均財政收入，考察轉移支付對于人均財政收入變異系數的影響。研究得出，一般性轉移支付具有很強的橫向財力均等化效應，而專項轉移支付雖然起到了一定的財力均等化效應。但實證效果遠低于一般性轉移支付，且專項轉移支付項目設置過多，覆蓋面過寬，重點不突出，難以體現其效應。

基于溫江區實際數據分析結果，從公共服務均等化的視角分析，轉移支付結構改革的方向大體可以歸納為：第一，基于一般性轉移支付均等化效應最強，應提高一般性轉移支付比重，降低專項轉移支付比重，均等化轉移支付應是建立一個以公式化為基礎，以一般性轉移支付為主，以專項轉移支付為輔的轉移支付體系。第二，由于配套壓力大、監管成本高等原因，專項轉移支付只能是次要的、輔助的形式，規模不能過大，其支付的對象應是具有外溢性、突發性、特殊性、非固定性等特征的項目。逐步規范專項轉移支付的管理制度，完善專項轉移支付的資金配套制度，盡量不要“戴帽子”，相應地弱化配套規定。第三，專項轉移支付制度優化方面，不僅要降低專項轉移支付金額總量，也要進行結構優化，多注重教育、社保、醫療及交通建設等方面的專項轉移支付投入，適當減輕地方政府資金配套壓力，切實做到“雪中送炭”，促進地方經濟發展。同時應該嚴格監管程序，杜絕腐敗，防止財政資金的流失。

參考文獻：

[1]趙云旗， 我國財政轉移支付總體結構優化研究[J]. 經濟研究參考， 2013（67）.

[2]田發， 財政轉移支付的橫向財力均等化效應[J]. 當代財經， 2010 （4）.

[3]付文林， 沈坤榮， 均等化轉移支付與地方支出結構[J]. 經濟研究， 2012 （5）.

[4]閻坤.中國縣鄉財政體制研究[M].經濟科學出版社，第一版，2006.