美國訴中國稀土案評析

摘 要：中國入世已有14年，經歷的案件多達43起。面對敗訴案件，情緒上的發泄或許無濟于事，需要認真研究已有案件的裁決報告，慎重對待中國入世承諾，以符合世貿組織規則的方式加強對國內資源管理，將產業保護與環境保護有機結合。如果通過一個國際爭端，最終帶來中國一個產業的轉型升級和戰略性資源的有效保護，也是對中國有所幫助的。

關鍵詞：稀土資源；政策規制；國際爭端

一、案件回放

2010年，中國加強對稀土出口的限制，進一步加深了美國的不滿情緒。美國認為，中國實施稀土出口配額等限制措施將導致出口不穩定，進而影響國際市場。為此，美國通過各種方式，試圖讓中國取消對稀土的出口限制，但都沒有產生實質性影響。最終，美國采取訴訟的方式試圖解除中國的稀土出口限制。

2012年3月15日，中國收到美國、歐盟、日本在世貿組織爭端解決機制下提出的有關稀土鎢、鉬的出口管制問題的磋商請求。此次訴訟涉及的稀土鎢、鉬均為稀有資源，在冶金、機械、化工、航天等領域應用廣泛，屬于不可再生的珍貴資源，但是由于稀土生產加工過程對生態環境影響巨大，均被中國列為實行出口配額許可證管理的貨物，就中國對稀土鎢、鉬的出口管制措施，美國向爭端解決機構提起訴訟。

二、爭議焦點

（一）中國新近稀土政策調整未獲充分認可

2011年，中國發布了旨在促進稀土行業健康持續發展的意見，開展稀土開采、生產、環保和打擊走私專項整治行動。本案中，中國列舉了為保護環境資源而實施限制措施（包括產業準入限制、資源稅、開采、生產和出口配額、環境要求以及執行措施）等。中國認為這些措施對于限制國內稀土的生產和消費起到了實質性作用，符合GATT第20（g）款所要求的“國內外措施同時有效實施”的要求。但原告認為稀土等限制政策使得國內消費者獲得更多好處，不符合例外規則的要求，而專家組在本案中也未能采納中國的抗辯。

（二）法律適用問題

在法律適用方面，本案原被告雙方爭議的第一個重要問題是違反《加入議定書》第11.3條的出口稅能否援引例外規則，這其中又涉及三個子問題。第一，中國措施是否違反第11.3條，對此，中國基本默認違反該條承諾。第二，《加入議定書》第11.3條能否援引GATT第20條（g）款抗辯。第三，若能援引例外，是否符合該條例外規則的適用條件。其中第二個問題是關鍵和爭議焦點，對此中國從不同的角度進行了論證。首先，從條約結構上，中國認為第11.3條屬于《加入議定書》中的條款，而根據《加入議定書》第2條規定“本議定書，包括工作組報告書第342段所指承諾，應成為《WTO協定》的內容”，因此，第11.3條應作為《WTO協定》的內容。其次，從條約間的關系角度考察，認為第11.3條與GATT1994存在聯系，如第11.3條的義務內容本質上與GATT第2條、第11條相關。再次，從條約文本角度考察，認為第11.3條中并沒有排除適用GATT第20條的“清晰的條約術語”。此外，中國還取得了第三方俄羅斯和阿根廷就該法律適用問題觀點的支持。

但本案中專家組并未采納中國的論證意見，其裁判遵循了“文本解釋”與“先例指導”的邏輯思路。首先，在文本解釋方面，不同意中國提出的預設前提：即作為1994 年之后的《加入議定書》（包括第 11.3 條）自動成為 GATT1994 的組成部分。換言之，專家組認為兩者的關系并非如此緊密。其次，在“先例指導”方面，專家組援

引了此前“原材料案”中上訴機構的觀點，即上訴機構認為《加入議定書》的條約用語中沒有依據表明GATT第20條例外可適用于第11.3條。因此，專家組認為，本案中中國未能提出足夠的理由推翻此前上訴機構的該裁決?？梢?，先前裁決對本案的裁決起到一定的指示作用，在第11.3條的法律適用上，專家組的觀點與“原材料案”的裁決一致。

三、案件評析

（一）稀土政策規制需認真對待中國入世承諾

首先，中國涉訴的絕大部分爭端是其他成員對中國違反入世承諾的指責，本案亦是如此，因此必須認真對待。其次，需要進一步理解WTO規則。WTO規則作為一只無形的手，無時不在影響著國內治理，某種意義上是對主權的侵蝕（約翰杰克遜，2008）。從判例看，目前《加入議定書》與GATT的關系無統一標準，需要個案具體分析。但是，在國內政策制定時，除非是出于產業調整的時間需要，利用WTO“既往不咎”的特征有意為之，否則，不可將GATT第20條作為救命稻草。從本案看，該條具有嚴格的適用條件，需要滿足諸如目標產品為“可用盡的自然資源”、嚴格的“相關性”要求和“一同有效實施”、實施過程中的“不偏不倚”以及序言規定的“非歧視性”要求等。專家組在解釋例外規則時不僅僅是逐條、逐款分析，甚至是逐“字”分析。因此，必須從判例中加強對WTO規則的理解。

（二）確保稀土規制符合國內可持續發展要求

有關研究顯示，近年來國內稀土金屬冶煉和加工端的能源利用效率并未得到改善，廢氣排放不斷增長。實際上，“稀土案”只是一個縮影，本案反映出中國某些產業亟待完善的管理模式和體制，明確這一點十分重要。一方面，產業政策規劃需要考慮國際規則，因為陳舊、事與愿違和得不償失的管理體制最后可能“賠了夫人又折兵”。專家組反復強調：各成員擁有制定其產業政策的權利，但是保護產業不等于保護環境。案件敗訴并不意味著中國稀土政策規制設計的結束，以此為契機應考慮將產業保護與環境保護有機結合，以確保產業政策的合規性和科學性，這其中涉及稀土產業市場準入、環境保護、出口退稅、資源稅征收幅度、政策執行的完善。從法律角度，未來產業政策制定甚至可以考慮直接引入GATT第20條例外，作為國內法律文本的要求，這對今后訴訟抗辯十分有利。另一方面，從國內戰略性資源、可持續發展和產業升級的角度而言，確實應該對稀土開采、生產和出口環節進行統一的有效規制，實質上，在某些地方稀土的無序開采，其帶來的外部負效應（環境成本）遠遠大于收益。

參考文獻：

[1][美]約翰杰克遜.國家主權與WTO——變化中的國際法基礎[M].趙龍躍，左海聰，盛建明，譯.北京：社會科學文獻出版社，2008.

[2]胡加祥，彭德雷. WTO 語境下可用竭自然資源例外規則研究[J].環球法律評論，2011，（6）.

[3]楊小娟.我國稀土外貿管制實施效果及困境分析[J].國際商務，2014，（3）.

作者簡介：

王柯蘇（1991 ～ ）女，漢族，遼寧省沈陽人，遼寧大學，2013級法律碩士（非法學）在讀。