關于我國“空心村”形成原因的法律研究

摘要：“空心村”問題已然成為了許多學科的共同問題，當今各學界對于該問題的研究者主要包括地理學、社會學、經濟學的研究同仁，鮮有法學者對此研究，但“空心村”問題又切實涉及到許多法律問題，因而成為法學界無法回避的問題之一。在現有研究基礎上提出綜合性的“空心村”概念之后，分析“空心村”的形成原因，即宏觀角度是因為立法不完善及執法不嚴格，微觀上是因為村民法制觀念落后及舊觀念無法剔除等因素。

關鍵詞：空心村；形成原因；法律

中圖分類號：DF413文獻標識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2015.02.02

一、空心村問題概述“空心村”問題是近些年來我國涉農研究學者們關注的問題，尤其是2010 年《新京報》發表有關農民“被上樓”的系列報道后，引起了公眾對“增減掛鉤”政策的質疑，還把空心村的問題推向社會輿論的風口浪尖，成為大眾的話題。

“空心村”一詞源于中國農業大學水利與土木工程學院奚雪松教授的提法，他在實地調研老人和兒童留守的村落后得此名。從外部看，“空心村”有著共同的表現形式，即盲目擴大村莊面積，老屋舊房被廢棄，新屋向村莊外圍擴建；或是一戶多屋占有土地，超規定加大建設面積。有不少學者認為空心村問題是中國新“三農”問題[1]。由于各界學者學科背景不同，研究目的也存在差異，因而對于“空心村”的概念，至今沒有一個統一、完整的界定。多數學者從自己的學科專業出發進行闡釋，于是產生了多數以地理學、社會學為基礎范疇的“空心村”概念。比如有地理學者認為，”空心村“新建的住宅大部分集中在村莊外圍、村莊內存在大量閑置土地或廢棄的舊房，村莊的宅基地分布呈一種特殊布局，是村莊內部土地利用空間格局變化的一種過程和表征[2]；有社會學者認為，我國的城市化、工業化進程是空心村出現的社會背景[3]，由于城市化滯后于非農化，迅速發展的村莊建設與落后的規劃管理體制的矛盾引起村莊外圍粗放發展而內部衰敗的空間形態的分異[4]；有經濟學者認為，“空心村”不僅是地理意義上的空心，還存在著經濟意義上的空心，即大批文化素質較高的青壯年勞力進城，村里只剩下老弱婦孺守望，這種農村人口“空心化”是20 世紀90 年代以后出現的，是中國社會經濟轉型的階段之一[5]；還有學者認為，“空心”不僅是地理、公共設施、經濟方面的“空心”，還包括服務、精神、文化的“空心”。

本文無法單從純粹的法律角度對“空心村”下一個準確定義，因此將上述概念加以綜合。本文認為，“空心村”是由于農村地理、經濟、服務、人口、文化等資源及社會公共設施等多項要素向四周遷移而導致內部空心，所形成的一種農村生態失衡的農村形式。

西南政法大學學報游文亭：關于我國“空心村”形成原因的法律研究二、“空心村”產生原因分析進入21世紀以來，“空心村”現象在我國日漸普遍，如山東禹城牌子村就成為了“空心村”的樣本之一，在2013年8月，中國科學院地理科學與資源研究所研究員劉彥隨將該村作為“空心村”的典型樣本向李克強總理做了匯報，該村因此而出名，像禹城牌子村一樣的“空心村”在當下中國早已屢見不鮮。據中國科學院地理科學與資源研究所2012年完成的一份研究報告顯示，全國“空心村”綜合整治增地潛力約1.14億畝，實現城鄉統籌下的遠景潛力可達1.49億畝[6]。導致“空心村”的原因各有不同，湖北鄂州張遠村因著力發展生態農業和生態旅游業而空心；江蘇省響水縣雙港鎮因年青勞動力外流房屋年久失修而空心；貴州省黔東南的西江苗寨（中國最大苗寨）因生活不方便村民外遷而空心，等等。這些原因各不相同，但都與我國土地管理法律體制和宅基地制度存在缺陷有關。具體如下：

1.土地流轉容易

目前我國涉及土地流轉的相關法律法規近二十部，頒發機關包括全國人大及其常委會、國務院、農業部等，以《物權法》、《農村土地承包法》為代表。2008年黨的十七屆三中全會通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》[7]，允許農民采用“股份合作”這一新的模式流轉土地承包經營權。2013年黨的十八大三中全會也明確指出要保障農戶宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，這些農村土地流轉制度的新政策給新形勢下農村土地制度的完善指明了方向。

縱觀各項法律法規，我國土地流轉可通過多種方式，如轉包、出租、互換、轉讓等，形式包括村民會議三分之二以上人同意、村委會直接決定或是合同簽訂后的登記報告制，但即使是村民會議，由于村民法律意識淡薄，實踐中的村民會議也常流于形式，可見我國農地流轉相對容易，并不能受到嚴格的法律約束。但一方面，我國現有的土地管理政策和宅基地管理體制在一定程度上限制了農村住房的交易。由于農村宅基地只能在本集體成員之間流轉，且土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農建設，因而本集體內一些廢棄宅基地和老房無法流轉給集體外的成員或是城鎮居民。與此同時，住房緊缺戶申請新宅基地的成本也很低，所以村民更愿意建新房而不是購買老宅基地。于是，老房被擱置，人去屋空，“空心村”逐漸形成。

2.宅基地規劃不當

我國《土地管理法》對我國農村宅基地規劃作出了指導性規定，該法明確規定：“各級政府有義務組織編制土地利用總體規劃，劃分土地利用區。”但如今“新房四周建，舊屋村中占”的局面屢見不鮮，這和村鎮政府規劃不當密不可分。主要表現為：（1）具體規劃不明確：在我國新農村建設的過程中只有一部分村鎮有建設規劃圖，除這些試點村落之外的大部分村鎮基本無具體規劃[8]；（2）經費不足：宏觀上看，在有具體建設規劃的村鎮，由于各方面原因導致經費短缺，影響村鎮規劃的實施，在自然布局中出現的各種偏差無法得到合理規制與改善，也成為了規劃實施的一個重要障礙。個別家庭舊房年久失修，但因經濟困難無法在新宅基地上建房，只得居住于舊房，致新宅基荒蕪，影響村鎮整體規劃；（3）處罰機制不明：《土地管理法》規定我國土地規劃應當由村鎮政府做出，但該法僅是原則性指示，只規定了相關規劃制度，對于政府沒有盡到規劃職責應承擔何種法律后果并沒有明確規定，無形中為鄉鎮政府的不作為“開了綠燈”；（4）劃而不建：由于中國人固有的傳統思想，村民常提早十幾年甚至幾十年占有宅基地，以備后代兒孫“娶妻生子”建房，造成宅基地的閑置。

3.違建審批不嚴

作者在查閱資料及實地調研具體法規包括：山西省呂梁市方山縣張家塔村2014年3月5日《申請宅基地的條件和審批程序》、浙江省衢州市江山市壇石鎮2013年1月04日《關于農民建房審批條件和程序的規定》、新塘邊鎮2009年6月29日《新塘邊鎮人民政府關于農民建房審批程序和條件的規定》、江西省贛州市2010年4月19日《贛州開發區農民建房用地管理辦法》、安徽省黃山市休寧萬安鎮2012年5月6日《關于規范農民建房審批程序的通知》等。的基礎上得知，近些年來，我國已有越來越多的村鎮建章立制，明確規定村鎮宅基地建房程序，盡管因地制宜，但建房程序基本具有一致性，即申請建房村民向所在村村民小組、村委會寫出書面申請，經村民代表會議或戶主大會討論通過后，土管局、規劃局等相關單位經勘察批準，即可建房。有些規定中還對宅基地規劃作了要求，如農村村民一戶只能擁有一處宅基地；拆舊建新戶原房屋證件一并收回；除繼承外，宅基地面積累計不得超過大、中、小戶標準等。但是，實際生活中，有些地方部門為了創收，并沒能嚴格按照建房程序進行審批，出現亂批耕地，不收舊房只建新房，超面積規劃等違建審批行為。此外，村鎮宅基地審批權常常掌握在村支書和村委會主任等少數人手中，由于他們和農民利益的一致性和“權力尋租”的需求，他們自身也有幫助農民多占、亂占宅基地的利益取向。根據《土地管理法》及《土地管理法實施條例》，對于違建審批人員，應給予警告等行政處分；對于違建房屋應當拆除并對相關人員處以罰款。但違建甚多，處罰卻難以實施，原因如下：從客觀上看，違建數量龐大，拆除成本較高，執行十分困難；從主觀上看，這些違建為村鎮及村民增加的收益與罰款相比后者不足以抵消前者，因此村鎮政府及上級部門遏制違建的動力很小。可見，村鎮違建審批的后果及處罰措施有待改進。由于對違建的處罰力度非常小，隨著土地價值的上漲，村民更愿意用小成本建新房去積累更多財富，同時不廢棄舊房屋，用建房占地創造更多收益，使“空心村”現象日趨嚴重。

4.土地歸屬不明確

宅基地歸屬不明確的表現包括：（1）“集體”的法律內涵不明確：我國法律規定農村土地歸集體所有，“集體”究竟包括哪些人，其法律內涵不甚明了，而行使“集體所有權”的主體也不夠明確，因此土地歸屬仍需進一步明確；（2）宅基地所有權期限規定不明確：《土地管理法》并未對宅基地使用期限或所有權期限作出明確規定，意味著除合法征收征用外，宅基地可無限期擁有。《物權法》規定公民房屋屬于公民私有財產，村民房屋不可侵犯，我國法律法規一再對宅基地的所有權進行嚴格保護，而未對限制土地期限有所規定，意味著農村土地成為終身制以致世襲制，新土地一再擴大，舊土地占有即成為永久，“空心村”形成不可避免。

5.政府執行不力

村鎮土地歸屬與流轉由村鎮干部決定或行使權力的程序，在法律規定上要求，宅基地流轉應由村民會議三分之二以上村民決定，但村民會議常常流于形式，并不能真正有效運行，反倒成了某些村鎮干部以權謀私的工具。由于部分村民無力支付各種“費用”，只能將屬于自己的土地閑置荒廢。有些村鎮雖然調整出預留宅基地，但個別人員“不收好處不劃撥，不收費用不批準”，以致本應得到建設的土地被荒廢，村鎮被“空心”。

6.其他影響因素，包括：（1）大面積占地“為己所用”的思想觀念所主導，盲目擴大占地面積，互相攀比并以此為榮；（2）因舊房屋風水好而搬新不拆舊，或因繼承祖先房產的后代，因自己原本已有房產可能導致一戶多宅，但國家不允許收取宅基超占費，許多人從中鉆空子；（3）開發商向農民高價買地蓋樓造成農村土地越來越值錢，農村戶籍也越來越值錢，村民賣地后紛紛向生活水平更高的大中城市遷移，形成城鄉兩棲式生活，長期在城市居住的同時保留農村宅基地，待老年“落葉歸根”；（4）農村缺乏公共設施，村民向設施完善的城市聚集，而他們在農村的空舊老房缺乏照料和管理；（5）基層政府追求城市化，建樓修路，擴大村鎮面積，居民自然向周圍擴散。

“空心村”現象的出現嚴重制約了農村經濟持續發展，浪費了國家的耕地資源，使鄉村社會的發展處于困境。前文可知，“空心村”形成過程中體現出的各種問題應當盡快出臺相關法律進行規劃，法律宣傳和執法監察不到位，干群法律意識淡薄，以及對農村宅基地的合理流轉缺少制度安排和政策指導等使得“空心村”日漸增多的因素應著手控制。另外，對農村宅基地的閑置、拋荒也無相關法律法規來限制，對處罰多占、超占、亂占土地的行為，如何制定有償使用標準等尚缺乏具可操作性的法律依據。耕地資源緊缺，人地矛盾加劇，大量宅基地空置造成了極大浪費。JS

參考文獻：

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